Stabilizzandi

ASSEMBLEA di ATENEO

2008-05-30T01:06:00.000-07:00

ASSEMBLEA di ATENEO

personale docente – tecnico amministrativo e bibliotecario - precari

Mercoledì 4 giugno 2008

Ore 16,30

Aula Magna corpo centrale Facoltà di Lettere e Filosofia e Scienze della Formazione

O.d.G:

1. Precariato e stabilizzazioni (sarà presente l’Avvocato Giuseppe Andreozzi);

2. Verticalizzazioni;

3. Linee guida piattaforma economica decentrata (comparto).

In considerazione che Giovedì 5 giugno è convocato il Consiglio di Amministrazione su questi temi, invitiamo all’assemblea i componenti del CdA e i responsabili delle Aree Dirigenziali.

Si informa che per il personale è stato richiesto il permesso sindacale dalle ore 16,00 alle 19,00.

La scelta di organizzare l’iniziativa il mercoledì pomeriggio è dovuta alla disponibilità dello Studio Legale e precede di un giorno il CdA.

Si sollecita la massima diffusione, riproduzione e affissione di questa convocazione.

PS: in assemblea saranno distribuiti i pareri legali pro veritate degli Studi di Cagliari e Lecce

Reseconto Incontro Contrattazione Decentrata 28 maggio 2008-05-29

2008-05-29T09:23:00.000-07:00

FLC CGIL Università di Cagliari

Incontro Contrattazione Decentrata 28 maggio 2008-05-29

Parte Pubblica: Rettore, Direttore Amministrativo e la dottoressa D. Tore in qualità di esperta.

Parte Sindacale: CGIL, CISL, UIL, CISAL, RSU

Odg:

Stabilizzazioni
Progressioni verticali
varie ed eventuali

Il Direttore Amministrativo consegna una nuova proposta di Dotazione Organica, espone velocemente le modifiche rispetto alla bozza precedente ed invita le OO.SS. a presentare eventuali osservazioni. La FLC CGIL si è riservata di esprimere un giudizio complessivo dopo aver sentito i lavoratori (docenti e personale tecnico, amministrativo e bibliotecario).

1. Stabilizzazioni

Il Rettore introduce l’argomento premettendo che, posto che la sua volontà è quella di mandare avanti la procedura di stabilizzazione avviata dall’Università di Cagliari, tuttavia, soprattutto in quest’ultimo periodo, si è assistito ad una situazione di poca chiarezza a livello interpretativo della normativa che inevitabilmente si ripercuote sull’intera vicenda delle stabilizzazioni del personale.

Egli tuttavia ribadisce chiaramente che tutti i contratti a tempo determinato in scadenza dovranno essere rinnovati in capo agli stessi soggetti.

La FLC-CGIL fa presente che sulla questione delle stabilizzazioni ha fornito al Rettore due pareri legali pro veritate: uno dello Studio Legale dell’Avvocato giuslavorista dr. Giuseppe Andreozzi di Cagliari, l’altro dello Studio Legale dell’Avv. dr. Giovanni Pellegrino di Lecce, unitamente agli accordi sulla stabilizzazione presso la stessa Università di Lecce.

L’Università di Cagliari ha finora dato regolare applicazione a quanto previsto dalla Legge finanziaria 2008 in materia di stabilizzazione del personale precario, secondo i requisiti in essa richiesti. Sulla base di ciò è stato adottato un regolamento ed è stato deliberato dal CdA di avviare i bandi di selezione pubblica. Sono state pubblicate le graduatorie e da queste sono stati esclusi coloro che non erano in possesso dei requisiti richiesti dai bandi di concorso e dalla legge, gli unici, si ribadisce, a costituire elementi di ammissibilità per la stabilizzazione.

La FLC CGIL ha ricordato che, per il legislatore della Finanziaria 2008, il presupposto per accedere alla stabilizzazione ha una finalità chiaramente risarcitoria, riconoscendo che il ricorso a contratti a termine e a co.co.co per lo svolgimento di attività istituzionale, abbia configurato a carico della Pubblica Amministrazione un abuso nell’utilizzo di quelle specifiche forme contrattuali.

La FLC-CGIL chiede quindi all’Università di Cagliari di portare a termine il processo di stabilizzazione iniziato, procedendo all’assunzione a tempo indeterminato del personale già assunto dalle graduatorie per tre mesi, i cui contratti scadranno tra breve, e continuando a chiamare in servizio il restante personale inserito nelle graduatorie, al fine di pervenire ad una definitiva soluzione del problema della stabilizzazione del personale precario.

La FLC-CGIL ricorda inoltre al Direttore Amministrativo e al Dirigente della Direzione per la gestione e sviluppo delle risorse umane che qualsiasi rilievo relativo alla procedura di stabilizzazione dovrà a questo punto essere argomentato con atto scritto nel quale vengano esplicitati gli eventuali impedimenti di diritto al regolare svolgimento della procedura di assunzione del personale da stabilizzare; diversamente si dovrà dare esecuzione a quanto deliberato dagli organi istituzionali dell’Ateneo.

In mancanza di obiezioni e rilievi in merito ad opera della parte pubblica, la FLC-CGIL ritiene che l’Amministrazione dovrà procedere sulla base degli impegni a suo tempo assunti e votati dal CdA.

Parere pro veritate - Avv. Andreozzi

2008-05-29T08:37:00.000-07:00

Cagliari, 15 maggio 2008

Spett.le

FLC CGIL Università

CAGLIARI

Oggetto: parere pro veritate sul piano di stabilizzazione dei precari dell'Università di Cagliari

I - Premessa

Mi si chiede un parere pro veritate in ordine al piano di stabilizzazione dei precari in corso di attuazione presso l'Università degli Studi di Cagliari, ai sensi della legge finanziaria 2008 (L. 24 dicembre 2007 n. 244), con particolare riferimento alla corretta interpretazione delle norme applicabili ed all'atteggiamento da assumere, anche alla luce di recenti pareri e circolari dalle quali emergerebbe una interpretazione delle disposizioni in questione, lette in un quadro sistematico delle norme generali, anche costituzionali, che regolano la materia, difforme da quella adottata dall'Amministrazione universitaria.

In particolare, l'Università degli Studi di Cagliari ha indetto selezioni, per titoli ed esami, riservate al personale in possesso dei requisiti di cui all'art. 3, comma 94, lettera b) della legge 24 dicembre 2007 n. 244.

Si richiama, per comodità di esposizione, il testo del comma 94 citato, avente ad oggetto “Predisposizione da parte delle pubbliche amministrazioni dei piani triennali per la progressiva stabilizzazione del personale precario non dirigenziale”:

“Fatte comunque salve le intese stipulate, ai sensi dei commi 558 e 560 dell'articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, prima della data di entrata in vigore della presente legge, entro il 30 aprile 2008, le amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, predispongono, sentite le organizzazioni sindacali, nell'ambito della programmazione triennale dei fabbisogni per gli anni 2008, 2009 e 2010, piani per la progressiva stabilizzazione del seguente personale non dirigenziale, tenuto conto dei differenti tempi di maturazione dei presenti requisiti:

a) in servizio con contratto a tempo determinato, ai sensi dei commi 90 e 92, in possesso dei requisiti di cui all'articolo 1, commi 519 e 558, della legge 27 dicembre 2006, n. 296;

b) già utilizzato con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, in essere alla data di entrata in vigore della presente legge, e che alla stessa data abbia già espletato attività lavorativa per almeno tre anni, anche non continuativi, nel quinquennio antecedente al 28 settembre 2007, presso la stessa amministrazione, fermo restando quanto previsto dall'articolo 1, commi 529 e 560, della legge 27 dicembre 2006, n. 296...”

Non v'è dubbio che la soluzione adottata dall'Amministrazione universitaria di Cagliari, fra le varie possibili opzioni, risulti in sintonia con la lettera e con la ratio della disposizione, per le ragioni che appresso si esporrano.

II – La circolare n. 5/2008 del Dipartimento della Funzione Pubblica

Prive di rilievo giuridico appaiono, invece, le opposte conclusioni cui giunge la circolare del Dipartimento della Funzione Pubblica n. 5/2008 del 18 aprile 2008, avente ad oggetto “linee di indirizzo in merito all'interpretazione ed all'applicazione dell'art. 3, commi da 90 a 95 e comma 106 della legge 24 dicembre 2007 , n. 244 (legge finanziaria 2008)”.

Desta sorpresa, innanzitutto, il fatto che la suddetta circolare (pag 5, terz'ultimo capoverso) definisca i commi 90 e 94 dell'art. 3 della legge come “frutto di emendamenti all’originario disegno di legge finanziaria 2008 presentato dal Governo, sono espressione della pressione sociale e politica volta ad enfatizzare con soluzioni non tecniche, in particolare per quanto riguarda il comma 94, l’aspetto occupazionale del processo senza far riferimento alle procedure da adottare”, posto che la critica delle leggi e la censura delle spinte sociali che le determinano dovrebbe essere appannaggio di commentatori esterni, mentre dal Ministero, specie in sede di emanazione di circolari, dovrebbero attendersi piuttosto indicazioni sul significato delle norme e sulla loro corretta applicazione.

Dal proseguo della lettura della circolare, appare chiaro che si tratta di una premessa “ideologica”, presupposto di una interpretazione lontana dalla lettera della legge e, come si vedrà, anche dall'interpretazione sistematica della stessa:“Ricordando che, ai sensi dell’art. 36, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 “In ogni caso, la violazione di disposizioni imperative riguardanti l’assunzione o l’impiego di lavoratori, da parte delle pubbliche amministrazioni, non può comportare la costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato con le medesime pubbliche amministrazioni” la norma di cui al richiamato art. 3, comma 94, non consente, anche nel caso di assunzione a tempo determinato ai sensi dell’art. 1, commi 529 e 560, della legge 296/2006, di costituire rapporti di lavoro a tempo indeterminato in assenza di un’esplicita previsione in tal senso. Si ribadisce che le amministrazioni pubbliche, tenuto conto delle strategie perseguite e dell’impronta che intendono dare alle loro politiche gestionali, potranno adottare il percorso indicato dal comma 106 dell’art. 3 della legge 244/2007, nell’ambito dei principi di programmazione previsti dal comma 94, laddove intenderanno reclutare valorizzando il personale già utilizzato con le tipologie contrattuali ed i requisiti ivi previsti. La scelta del comma 106 risponde correttamente anche al principio costituzionale dell’accesso dall’esterno.”

La citazione dell'art. 36 del decreto legislativo 165/'01 è maliziosamente parziale, perché il sesto comma ivi citato così prosegue testualmente: “......con le medesime pubbliche amministrazioni, ferma restando ogni responsabilità e sanzione. Il lavoratore interessato ha diritto al risarcimento del danno derivante dalla prestazione di lavoro in violazione di disposizioni imperative. Le amministrazioni hanno l'obbligo di recuperare le somme pagate a tale titolo nei confronti dei dirigenti responsabili, qualora la violazione sia dovuta a dolo o colpa grave. Le amministrazioni pubbliche che operano in violazione delle disposizioni di cui al presente articolo non possono effettuare assunzioni ad alcun titolo per il triennio successivo alla suddetta violazione.” Come si vedrà, e come meglio sarà precisato in seguito, la parte della disposizione omessa ha una rilevanza non indifferente nelle valutazioni che l'amministrazione deve compiere circa la scelta del percorso da seguire nei processi di stabilizzazione.

Non è poi vero che l'art. 3 comma 94 non consentirebbe, anche nel caso di assunzione a tempo determinato ai sensi dell’art. 1, commi 529 e 560, della legge 296/2006, di costituire rapporti di lavoro a tempo indeterminato in assenza di un’esplicita previsione in tal senso. Al di fuori della costituzione di rapporti a tempo indeterminato, infatti, non si vede quale altro significato si possa attribuire alla possibilità, attribuita alle pubbliche amministrazioni, di predisporre piani di progressiva stabilizzazione di personale avente determinati requisiti, dovendosi escludere che fosse volontà del legislatore, piuttosto che eliminare le conseguenze negative di un eccesso di contratti precari e atipici, quella di prolungare i rapporti precari esistenti, semplicemente modificando la tipologia o prolungando nel tempo la durata di rapporti a tempo determinato, in tal modo conseguendo un risultato opposto a quello, voluto, di sanare il fenomeno della precarizzazione.

E' perciò di tutta evidenza che, nei piani di progressiva stabilizzazione voluti dal legislatore debbono rientrare a pieno titolo anche i concorsi riservati del tipo di quelli attuati dall'Amministrazione universitaria di Cagliari, mentre non è di ostacolo a tale scelta la previsione del comma 106 dell'art. 3 della Finanziaria 2008 (sulla riserva di posti e sulla valutazione dei titoli di servizio nei pubblici concorsi) che costituisce soltanto una diversa e più limitata opzione a disposizione delle amministrazioni, non già l'unica che risponda “correttamente anche al principio costituzionale dell'accesso dall'esterno”, come si afferma, anche sul punto erroneamente, nella circolare, posto che il precetto costituzionale (appare opportuno anche in questo caso ricordare l'esatto contenuto della norma, l'art. 97 Cost: «Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge») risulta adeguatamente assolto attraverso i requisiti della concorsualità, comunque derogabile dal legislatore, come esplicitamente consentito dalla stessa Costituzione.

Oltre tutto, e l'argomento pare decisivo, vi è una differenza sostanziale fra i destinatari della disposizione contenuta nell'art. 3 comma 94 lett. b) della Finanziaria 2008 rispetto a quelli del comma 106, probabilmente sfuggita all'estensore della circolare: solo nella prima, infatti, è previsto che debba trattarsi di titolari di contratti “in essere alla data di entrata in vigore della presente legge”. E' dunque evidente la diversa ratio delle due disposizioni: con la prima si vuole l'individuazione di un percorso di stabilizzazione di precari, ovvero di soggetti che, allo stato, svolgono attività lavorativa per la p.a.; con la seconda, esclusa l'esigenza di stabilizzazione, posto che si tratta di soggetti non più facenti parte dell'Amministrazione, si vuole sia comunque riconosciuto, in capo a chi ha prestato, nel recente passato, una significativa attività di collaborazione per la p.a., un adeguato punteggio in sede concorsuale.

III Il quadro normativo

L' interpretazione della norma, peraltro di agevole lettura, fatta propria dall'Amministrazione universitaria di Cagliari, non solo non è in contrasto col sistema generale dell'ordinamento, ma è anzi perfettamente coerente con esso.

Com'è noto, le forti restrizioni alla possibilità di effettuare nuove assunzioni a tempo indeterminato da parte delle pubbliche amministrazioni, imposte sovente senza alcuna valutazione delle reali necessità, ha provocato una forte espansione del fenomeno del precariato nel pubblico impiego, attraverso le forme del contratto subordinato a tempo determinato e del contratto, sempre a termine, per prestazioni di lavoro “coordinato e continuativo”, utilizzati, in realtà, per sopperire a stabili esigenze di integrazione degli organici del personale dipendente a tempo indeterminato.

Tali forme di contratti di lavoro sono consentite soltanto in presenza di determinati presupposti: la sussistenza di un'esigenza lavorativa temporanea e straordinaria, per i contratti a termine; l'esistenza di un progetto e l'assenza di un vincolo di subordinazione gerarchica per i contratti coordinati e continuativi.

Se l'assunzione avviene fuori dei casi consentiti dalla legge – nel pubblico impiego, per la ragione anzidetta, questa era la regola – il contratto di lavoro solo formalmente “autonomo” deve essere considerato di lavoro subordinato, con ogni relativa conseguenza anche per il datore di lavoro, pubblico o privato.

Diverse sono invece le conseguenze, nel settore privato e pubblico, del rapporto di lavoro, formalmente autonomo, ma nella sostanza di lavoro subordinato, rispetto al termine di durata apposto al contratto di lavoro.

La materia è attualmente disciplinata dal decreto legislativo n. 368 del 2001, emanato in attuazione dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato del 18 marzo 1999 allegato alla Direttiva del Consiglio dell’Unione Europea 28 giugno 1999 1999/70/CE, avente come obiettivo quello di migliorare la qualità del lavoro a tempo determinato e di vietare abusi nell’utilizzo di contratti a tempo determinato in relazione alla durata ed alla sussistenza di obiettive ragioni giustificanti il termine e gli eventuali rinnovi dei contratti.

L’art. 5 del decreto legislativo citato ha previsto, in caso di utilizzo improprio del contratto a termine da parte del datore di lavoro, la conversione dello stesso contratto in un rapporto a tempo indeterminato.

La giurisprudenza si è posta il problema della applicabilità di quest’ultima disposizione ai rapporti di lavoro instaurati con la pubblica amministrazione, considerata da un lato la contrattualizzazione del pubblico impiego intervenuta con decreto legislativo n. 165 del 2001, da un altro lato il contenuto dell’art. 36 dello stesso decreto legislativo n. 165/2001, già citato, secondo la quale la violazione di disposizioni imperative riguardanti l'assunzione o l' impiego di lavoratori, da parte delle pubbliche amministrazioni, non può comportare la costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato con le medesime pubbliche amministrazioni, ma solo conseguenze di natura risarcitoria.

Sul punto si è quindi pronunziata la Corte di Giustizia Europea, Sez. II, con la sentenza sezione 7 settembre 2006 nel procedimento C-53/04, che ha ritenuto che “l'accordo-quadro sul lavoro a tempo determinato concluso il 18 marzo 1999, che figura in allegato alla direttiva del Consiglio 28 giugno 1999 n. 99/70/Ce relativa all'accordo-quadro Ces, Unice e Ceep sul lavoro a tempo determinato, dev'essere interpretato nel senso che non osta, in linea di principio, a una normativa nazionale che esclude, in caso di abuso derivante dall'utilizzo di una successione di contratti o di rapporti di lavoro a tempo determinato da parte di un datore di lavoro rientrante nel settore pubblico, che questi siano trasformati in contratti o in rapporti di lavoro a tempo indeterminato, mentre tale trasformazione è prevista per i contratti e i rapporti di lavoro conclusi con un datore di lavoro appartenente al settore privato, qualora tale normativa contenga un'altra misura effettiva destinata ad evitare e, se del caso, a sanzionare un utilizzo abusivo di una successione di contratti a tempo determinato da parte di un datore di lavoro rientrante nel settore pubblico”.

Da questa premessa deriva che la illegittima instaurazione o successione di contratti a termine (e tali sono anche i contratti fittiziamente instaurati in regime di “coordinamento”) non comporta nel pubblico impiego la conversione in contratti a tempo indeterminato, ma, come previsto dall'art. 36 del decreto legislativo n. 165/'01, un risarcimento del danno.

Circa la misura del risarcimento, che il legislatore non indica, occorre considerare che secondo la menzionata sentenza della Corte di Giustizia Europea del 2006, le sanzioni economiche conseguenti alla nullità del contratto a termine, perché costituiscano, secondo l'ordinamento europeo, una valida alternativa alla conversione dei contratti a tempo indeterminato, “devono rivestire un carattere non soltanto proporzionato, ma altresì sufficientemente effettivo e dissuasivo per garantire la piena efficacia delle norme adottate in attuazione dell'accordo quadro”.

Dunque, la possibilità offerta dal legislatore nazionale alle pubbliche amministrazioni di avviare procedimenti di stabilizzazione del precariato, nelle diverse forme concretamente realizzate nella prassi, lungi dal costituire una forma di cedimento a pressioni politiche e sociali, come sostenuto dal Ministero della Funzione Pubblica, rappresenta piuttosto un valido argine all'instaurazione di un cospicuo contenzioso determinato sia dalla previsione dell'art. 36 del decreto legislativo n. 165/'01 più volte citato, sia dalla portata della sentenza della Corte di Giustizia Europea, che ha subordinato la legittimità del diverso binario pubblico / privato in materia di contratti a termine illegittimi, al verificarsi del presupposto che il risarcimento liquidato dai giudici nazionali risulti essere proporzionato, effettivo e dissuasivo.

Occorre infine evidenziare, ad ulteriore conforto delle legittimità e della conformità al sistema delle procedure avviate dalle p.a. in materia di stabilizzazioni, anche a fronte di azioni proposte da candidati risultati idonei a pubblici concorsi e quindi portatori di un interesse contrapposto a quello degli “stabilizzandi”, , il contenuto di una recente pronunzia dei giudici amministrativi applicativa delle disposizioni della finanziaria 2007 e analoghe norme emanate dalla Regione Puglia (TAR Puglia, Sede di Lecce, Sez. III, sentenza 19 gennaio 2008 n. 125):

“Il Tribunale ritiene che la scelta legislativa di privilegiare la stabilizzazione di lavoratori c.d. precari non sia di per sé irragionevole (in quanto essa è il frutto di una ponderazione fra molteplici interessi, aventi tutti rilevanza costituzionale) e/o contraria ai principi di cui all’art. 97 Cost.

In effetti, la regola del concorso – che il citato art. 97 Cost. indica quale strumento ordinario da utilizzare ai fini dell’accesso al pubblico impiego – non è assoluta e può essere derogata in presenza di situazioni particolari (si pensi, ad esempio, alla disciplina di cui alla L. n. 56/1987), fra cui non può non essere ricompresa l’esigenza di eliminare o almeno ridurre il fenomeno del c.d. precariato.

Nel caso di specie, poi, i destinatari potenziali della stabilizzazione sono soggetti che hanno svolto attività lavorativa, per periodi significativi, in favore degli enti del SSN (per cui essi sono generalmente già in possesso di adeguata professionalità, il che contribuisce sicuramente al buon andamento della P.A.) e che sono stati assunti a seguito del superamento di procedure lato sensu selettive (o che, laddove assunti “a chiamata”, dovranno comunque essere sottoposti a procedure di tal genere – vedasi pagina 5 della deliberazione impugnata), per cui la loro stabilizzazione non si pone neanche in contrasto con la regola costituzionale del concorso pubblico.

Da ciò discende l’inconferenza delle censure con cui si deduce la violazione delle norme che dispongono la proroga della validità delle graduatorie concorsuali. In effetti, a prescindere dalla questione relativa al se lo scorrimento delle graduatorie è un obbligo o una facoltà della P.A., è evidente che la scelta del Legislatore di privilegiare la stabilizzazione del precariato (scelta che, come detto, non è illegittima) implica la deroga anche a tutte le disposizioni che si pongano in contrasto logico e normativo con tale scelta, ivi incluse le disposizioni che prevedono l’ultrattività delle graduatorie concorsuali.”

Simili considerazioni ha svolto anche la Corte Costituzionale nel ritenere la conformità al precetto dell'art. 97 Cost. di una norma della Regione Autonoma della Sardegna, l'art. 3 della L.R. 8 luglio 2002 n. 11, che aveva previsto l'inquadramento diretto nei ruoli regionali, senza neppure la necessità di un concorso riservato, di lavoratori socialmente utili e di personale assunto a tempo determinato, affermando il seguente principio, significativo dell'indirizzo seguito in materia dal Giudice delle leggi: “È infondata, in riferimento agli art. 3 comma 1, e 97 commi 1 e 3 cost., la q.l.c. dell'art. 3 l. reg. Sardegna 8 luglio 2002 n. 11. Premesso che alla regola del pubblico concorso - quale metodo che, per l'accesso alla p.a., offre le migliori garanzie di selezione dei più capaci, in funzione dell'efficienza della stessa amministrazione - è possibile apportare deroghe qualora ricorrano particolari situazioni che le rendano non irragionevoli, la disposizione regionale, la quale autorizza l'amministrazione e gli enti regionali ad inquadrare nei propri ruoli organici i soggetti impiegati presso di essi in lavori socialmente utili alla data di entrata in vigore della legge, e i dipendenti assunti a termine o a tempo determinato il cui rapporto a quella data sia in atto o sia stato prorogato almeno una volta, non è irragionevole, in quanto riguarda l'inserimento in posti di ruolo di soggetti i quali si trovavano da tempo, nell'ambito dell'amministrazione regionale (o degli enti regionali), in una posizione di precarietà, perché assunti con contratto a termine o con la particolare qualificazione connessa alla figura degli addetti a lavori socialmente utili, ed avevano quindi acquisito verosimilmente, nella precarietà, l'esperienza necessaria a far ritenere la stabilizzazione della loro posizione funzionale alle esigenze di buon andamento dell'amministrazione, come del resto desumibile anche dalla legislazione statale in materia di lavori socialmente utili.” (Corte costituzionale, 24 luglio 2003 , n. 274).

Per concludere sul punto, la scelta operata dall'Università degli Studi di Cagliari appare conforme al dettato costituzionale e legislativo e sicuramente opportuna rispetto agli interessi sostanziali dell'Amministrazione.

IV Efficacia delle circolari

Può sorgere a taluno il dubbio che una circolare, pur discutibile nel contenuto, debba comunque essere osservata dalla pubblica amministrazione e possa essere disattesa soltanto dal giudice.

Mi limiterò, sul punto, a richiamare il contenuto di una recente sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione (2 novembre 2007 n. 23031) secondo la quale “la circolare emanata dall'amministrazione finanziaria in materia fiscale non vincola il contribuente, che resta libero di non adottare un comportamento a essa uniforme, in coerenza con il sistema tributario basato sull'autotassazione che, nella fase di determinazione dell'imposta, lascia al contribuente stesso la soluzione delle questioni interpretative. La circolare nemmeno vincola gli uffici gerarchicamente sottordinati che ben possono disattenderla senza che per tale ragione l'eventuale provvedimento adottato sia da ritenersi illegittimo. La circolare, poi, non vincola nemmeno l'amministrazione stessa che l'ha emanata, che è infatti libera di modificare, correggere e disattendere l'interpretazione adottata. Infine, la circolare non è vincolante né per il giudice tributario, né a maggior ragione per la Corte di cassazione, in quanto per annullare un atto impositivo emanato in base all'interpretazione fornita nell'atto interno dall'amministrazione non dovrà essere disapplicata la circolare, poiché l'ordinamento affida solo al giudice la competenza d'interpretare la legge. “ .

A maggior ragione simile principio appare applicabile nei confronti dell'Università degli Studi, che costituisce un ente dotato di personalità giuridica e di ampia autonomia normativa, esplicitamente affermata, in relazione all'aspetto che qui interessa, dall'art. 6 (autonomia delle Università) della legge 9 maggio1989 n. 168, comma 2: “Nel rispetto dei principi di autonomia stabiliti dall'articolo 33 della Costituzione e specificati dalla legge, le università sono disciplinate, oltre che dai rispettivi statuti e regolamenti, esclusivamente da norme legislative che vi operino espresso riferimento. È esclusa l'applicabilità di disposizioni emanate con circolare”.

V - L'interesse alla rimozione di atti eventualmente illegittimi

Per completezza di esposizione occorre evidenziare che, se pure l'Amministrazione ritenesse di aver posto in essere atti illegittimi per contrarietà alla legge (il che non è accaduto, per le ragioni anzidette) non per questo dovrebbe necessariamente annullare gli atti eventualmente illegittimi posti in essere.

Infatti, costituisce pacifica giurisprudenza, in materia, che “l'annullamento d'ufficio da parte della stessa amministrazione che abbia adottato un atto amministrativo illegittimo, salvo taluni casi espressamente previsti dalle norme, costituisce una facoltà discrezionale nella quale l'amministrazione procedente è tenuta a tenere in considerazione non solo l'interesse pubblico alla rimozione degli effetti prodotti dall'atto illegittimo ma anche la situazione del privato che abbia beneficiato di tale illegittimità, nonché, in senso più lato, anche delle situazioni di terzi che abbiano fatto affidamento sulla presunzione di legittimità dell'atto medesimo” (Così, da ultimo, Consiglio di Stato, Sez. V, 11 maggio 2007 n. 2346).

Dunque, non solo l'annullamento in sede di autotutela da parte della p.a. costituisce una mera facoltà, e non un obbligo giuridico dell'amministrazione, ma tale facoltà può essere esercitata solo quando esista un interesse pubblico alla rimozione dell'atto illegittimo (interesse che non può consistere nella mera esigenza di ripristinare la legalità) e tale interesse risulti, attraverso una ponderazione dei contrapposti valori adeguatamente motivata, prevalente rispetto ai diritti ed alle legittime aspettative che l'emanazione dell'atto illegittimo ha ingenerato nel privato destinatario dell'atto.

Sicuramente, nel caso di specie non si rileverebbe alcun pubblico interesse all'annullamento e, viceversa, si verificherebbe di sicuro, in capo ai destinatari delle procedure adottate, un grave ed ingiustificato danno.

Tale argomento, occorre ripetere, dovrebbe indurre a non porre in discussione alcuna delle procedure adottate pur se, in ipotesi, l'Amministrazione dovesse ritenere di aver posto in essere atti contrari alla legge.

Nel rassegnare il presente parere pro veritate resto a disposizione per qualunque ulteriore precisazione o approfondimento e porgo i migliori saluti

Avv. Giuseppe Andreozzi

RELAZIONE DI ACCOMPAGNAMENTO AL PIANO DELLE STABILIZZAZIONI

2008-05-29T08:34:00.000-07:00

RELAZIONE DI ACCOMPAGNAMENTO AL PIANO DELLE STABILIZZAZIONI

In effetti questa volontà politica era stata già manifestata con la predetta Intesa, laddove al punto 5) si conviene che: “i sistemi di reclutamento pianificati dovranno portare alla scomparsa del precariato.......Nel breve termine, il precariato esistente che si è sedimentato in modo disordinato con il passare degli anni in un contesto di blocco delle assunzioni, sarà assorbito mediante il ricorso a prove per quanti non siano già stati sottoposti a tali verifiche all’atto del primo ingresso nello svolgimento di attività nella P.A., secondo le modalità e le risorse previste dalla Legge finanziaria 2007”.

Analogo orientamento è contenuto nell’ “Intesa per un’azione pubblica a sostegno della conoscenza” sottoscritta dalle Parti in data 27.6.2007, laddove si legge che “per migliorare la qualità dell’offerta universitaria è necessario garantire un costante flusso di giovani qualificati nelle Università e superare la logica della precarietà che ancora oggi caratterizza il complesso dell’attività universitaria. Ciò è possibile attraverso piani di assunzione a tempo indeterminato, collegati alla ridefinizione dell’assetto ordinario del reclutamento......in modo tale che sia valorizzata tutta l’attività svolta”. Occorre valorizzare le professionalità acquisite e “Nel contempo far fronte al problema del precariato nelle sue varie forme, adottando ogni possibile iniziativa che consenta di superare tale fenomeno”.

La prima tappa di questo percorso è rappresentata dalla Legge n. 296/2006 che con il comma 519 dell’art. 1 prevede “una stabilizzazione a domanda del personale non dirigenziale in servizio a tempo determinato da almeno tre anni, anche non continuativi, o che consegua tale requisito in virtù di contratti stipulati anteriormente alla data del 29.09.2006 o che sia stato in servizio per almeno tre anni anche non continuativi nel quinquennio anteriore alla data di entrata in vigore della presente legge, che ne faccia istanza, purché sia stato assunto mediante procedura selettiva di natura concorsuale o prevista da norme di legge. Alle iniziative di stabilizzazione del personale assunto a tempo determinato mediante procedure diverse si provvede previo espletamento di prove selettive”. Per le predette stabilizzazioni, le Amministrazioni individuate dal comma 95 dell’art. 1 della Legge 30/12/2004 n. 311 attingono al fondo di cui al comma 96 dell’art. 1 della predetta legge finanziaria. Pertanto, sono escluse le amministrazioni pubbliche non richiamate espressamente nel comma 519. Queste Amministrazioni, tra cui l’Università, tuttavia, hanno la possibilità, come precisato dalla su menzionata Direttiva n. 7 del 2007, di “adeguare i propri ordinamenti a quanto previsto dal medesimo comma 519 in termini di requisiti e modalità di assunzione, tenendo conto delle relative peculiarità e nell’ambito delle proprie disponibilità di bilancio e delle specifiche disposizioni in materia di assunzioni e di tetti di spesa. Nell’ambito della propria potestà regolamentare, queste Amministrazioni disciplineranno la proroga dei contratti.....sino alla conclusione delle procedure di stabilizzazione”.

A questo proposito è necessario fare un breve excursus legislativo per meglio comprendere tale potestà regolamentare.

Il comma 6 dell’art. 33 della Costituzione Repubblicana stabilisce che “Le istituzioni di alta cultura, università ed accademie hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato”.

I commi 1 e 2 dell’art. 6 della Legge 9 maggio 1989, n. 168, stabiliscono che:

“1. Le università sono dotate di personalità giuridica e, in attuazione dell’art. 33 della Costituzione, hanno autonomia didattica, scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile; esse si danno ordinamenti autonomi con propri statuti e regolamenti.

2. Nel rispetto dei principi di autonomia stabiliti dall’art. 33 della Costituzione e specificati dalla legge, le università sono disciplinate, oltre che dai rispettivi statuti e regolamenti, esclusivamente da norme legislative che vi operino espresso riferimento. E’ esclusa l’applicabilità di disposizioni emanate con circolare”.

Il comma 5 dello stesso art. 6 prevede che “......Le attribuzioni del Ministero dell’Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica relative a tutto il personale tecnico e amministrativo universitario, compresi i dirigenti, sono devolute all’università di appartenenza........”.

Il comma 109 dell’art. 17 della Legge 15/05/1997 n. 127, sancisce che “Nel rispetto dell’equilibrio finanziario del bilancio e dei principi di una corretta ed efficiente gestione delle risorse economiche e strumentali, le materie di cui all’art. 2, comma 1, lett. c), numeri 2), 3), 4) e 5) della Legge 23/10/1992 n. 421, sono regolate dalle università, per quanto riguarda il personale tecnico e amministrativo, secondo i proprio ordinamenti. .......”.

Le predette materie riguardano:

1) ....omissis....;

2) gli organi, gli uffici, i modi di conferimento della titolarità dei medesimi;

3) i principi fondamentali di organizzazione degli uffici;

4) i procedimenti di selezione per l’accesso al lavoro e di avviamento al lavoro;

5) i ruoli e le dotazioni organiche, nonché la loro consistenza complessiva.

Quanto sopra esposto è stato ribadito dal Dirigente della Funzione Pubblica, Dott. Francesco Verbaro, nella risposta inviata alla CRUI in data 05/08/2007, laddove precisa che “ per quanto riguarda in particolare le Università, in coerenza anche con l’art. 33 della Costituzione, la stabilizzazione sarà attuata nel rispetto dell’autonomia ordinamentale ed organizzativa, anche in materia di dotazioni organiche. Circa i vincoli finanziari, alla stessa stregua di qualsiasi assunzione a tempo indeterminato, la stabilizzazione dovrà essere compatibile con quanto disposto dall’art. 51 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, secondo cui le spese fisse e obbligatorie per il personale di ruolo delle università statali non possono eccedere il 90 per cento dei trasferimenti statali sul fondo per il finanziamento ordinario. Le relative procedure potranno essere avviate in coerenza con la definita programmazione triennale del fabbisogno di personale docente, ricercatore e tecnico-amministrativo, a tempo determinato e indeterminato, il cui regime, disciplinato dall’art. 1, comma 105, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 e dall’art. 1/ter del decreto legge 31 gennaio 2005, n. 7 convertito in legge, con modificazioni dall’art. 1, della legge 31 marzo 2005, n.43, è sempre subordinato alle risorse a tal fine stanziate nei rispettivi bilanci.”

La Direttiva n. 7/2007 del Ministro Nicolais chiarisce ulteriormente che “.....il legislatore è intervenuto con la finalità di sanare situazioni che si protraggono da lungo tempo e che hanno disatteso le norme che regolano il sistema di provvista di personale nelle PP.AA. e creato diffuse aspettative nei dipendenti così assunti, anche in violazione dell’art. 36 del D.Lgs. n. 165/2001. ...........omissis............il ricorso a contratti di lavoro a tempo determinato corrisponde alla necessità di fare fronte ad esigenze temporanee delle amministrazioni, mentre nelle situazioni oggetto della stabilizzazione prevista dalla Legge finanziaria per l’anno 2007 di fatto si sono utilizzate tipologie di lavoro temporaneo per esigenze permanenti dell’Amministrazione e non esternalizzate”.

Ciò comporta la necessità che sia accertata la vacanza in organico rispetto alla qualifica da assumere, la quale dovrà risultare dalla dotazione organica vigente e dalla programmazione del

fabbisogno appositamente aggiornata. Qualora necessario, le dotazioni organiche potranno essere modificate esclusivamente ad invarianza della spesa teorica complessiva.

Secondo la stessa Direttiva….“considerata la finalità delle disposizioni di cui al comma 519, le quali, come ricordato, intervengono a sanare una situazione di fatto creatasi in conseguenza di un utilizzo improprio delle tipologie di lavoro flessibile da parte delle PP.AA. e trattandosi di assunzione riservata e non aperta, si ritiene che si debba prescindere, al riguardo, dal principio del previo esperimento delle procedure di mobilità e dalla procedura di cui all’art. 34-bis del D.Lgs. n. 165/2001, cui si deve dar corso obbligatoriamente quando si bandiscono concorsi pubblici che garantiscono l’adeguato accesso dall’esterno in ossequio ai principi sanciti dalla costante giurisprudenza della Corte Costituzionale sul tema”.

Ancora la Direttiva n. 7/07 specifica che “per coloro che sono stati assunti con procedure non concorsuali sarà necessario disporre apposite prove selettive”. Da ciò si evince la differenziazione netta delle procedure concorsuali da quelle meramente “selettive”, in virtù della straordinarietà del processo di stabilizzazione. L’unico obbligo previsto è quello della pubblicizzazione “dell’avvio delle procedure di stabilizzazione mediante avviso anche nel caso in cui non si debba dare corso alle richiamate prove selettive di natura concorsuale.....omissis...... Nell’avviso saranno indicati i requisiti ed i criteri necessari per poter presentare le relative domande di stabilizzazione nonché le sedi presso le quali sarà effettuata l’assunzione in riferimento alle risultanze della programmazione triennale dei fabbisogni”.

La seconda tappa del percorso per l’eliminazione del fenomeno del precariato è rappresentata dalla Legge 24/12/2007, n. 244, (Legge Finanziaria del 2008).

Il comma 94 dell’art. 3 della suddetta Legge stabilisce che “Entro il 30.4.2008 (termine non perentorio) le Amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, del D.Lgs. 30/3/2001 n. 165, e successive modificazioni, predispongono, sentite le OO.SS., nell’ambito della programmazione triennale dei fabbisogni per gli anni 2008, 2009 e 2010, piani per la progressiva stabilizzazione del seguente personale non dirigenziale, tenuto conto dei differenti tempi di maturazione dei presenti requisiti:

a) in servizio con contratto a tempo determinato, ai sensi dei commi 90 e 92, in possesso dei requisiti di cui all’art. 1, commi 519 e 558 della legge 296/2006;

b) già utilizzato con contratti di collaborazione coordinata e continuativa in essere alla data di entrata in vigore della presente Legge, e che alla stessa data abbia già espletato attività lavorativa per almeno tre anni anche non continuativi, nel quinquennio antecedente al 28 settembre 2007, presso la stessa amministrazione, fermo restando quanto previsto dall’art. 1 commi 529 e 560, della legge 27/12/2006, n. 296. E’ comunque escluso dalle procedure di stabilizzazione di cui alla presente lettera il personale di diretta collaborazione degli organi politici presso le amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, del D.Lgs. n. 165/2001, nonchè il personale a contratto che svolge compiti di insegnamento e di ricerca nelle università e negli enti di ricerca”.

Il comma 96 dello stesso art. 3 prevede che “Con il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di cui all'articolo 1, comma 418, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, da adottare inderogabilmente entro il mese di marzo 2008, in relazione alle tipologie contrattuali di lavoro flessibile diverse da quelle di cui al comma 94, ed ai fini dei piani di stabilizzazione previsti dal medesimo comma 94, vengono disciplinati i requisiti professionali, la durata minima delle esperienze professionali maturate presso la stessa pubblica amministrazione, non inferiori ai tre anni, anche non continuativi, alla data di entrata in vigore della presente legge, nonché le modalità di valutazione da applicare in sede di procedure selettive, al cui positivo esito viene garantita l'assimilazione ai soggetti di cui al comma 94, lettera b)”.

Ed infine, il comma 106 sancisce che “Fermo restando quanto previsto dall'articolo 1, comma 519, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, nell'anno 2008, i bandi di concorso per le assunzioni a tempo indeterminato nelle pubbliche amministrazioni possono prevedere una riserva di posti non superiore al 20 per cento dei posti messi a concorso per il personale non dirigenziale che abbia

maturato almeno tre anni di esperienze di lavoro subordinato a tempo determinato presso pubbliche amministrazioni in virtù di contratti stipulati anteriormente alla data del 28 settembre 2007, nonché il riconoscimento, in termini di punteggio, del servizio prestato presso le pubbliche amministrazioni per almeno tre anni, anche non continuativi, nel quinquennio antecedente al 28 settembre 2007, in virtù di contratti di collaborazione coordinata e continuativa stipulati anteriormente a tale data”.

La Legge Finanziaria 2008 ha ampliato il numero dei possibili destinatari della stabilizzazione spostando la data di riferimento per il calcolo del requisito temporale per i rapporti di lavoro subordinato a tempo determinato e “ha dato, inoltre, rilevanza ad un ulteriore fenomeno molto diffuso di utilizzo improprio del lavoro flessibile, ovvero le collaborazioni coordinate e continuative, prevedendo per i soggetti in possesso dei requisiti prescritti una forma di valorizzazione dell’esperienza professionale acquisita (art. 3, comma 94, lett. b)) anche attraverso l’inserimento degli stessi in un piano programmatico di progressiva stabilizzazione”.

Sia per ciò che concerne la stabilizzazione del personale con contratti di lavoro subordinato a tempo determinato che per quanto riguarda quella del personale con contratti di lavoro autonomo, la lettura delle norme di riferimento non rileva esattamente la natura della prova selettiva eventualmente da effettuarsi per la trasformazione del rapporto di lavoro.

Tuttavia, come specificato dallo stesso Ministro Nicolais, “Le disposizioni speciali in materia di “stabilizzazione” dettate dalla legge 26 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007) derogando al principio costituzionale del concorso pubblico come modalità di accesso all’impiego nelle pubbliche amministrazioni, hanno segnato significativamente la normativa sul reclutamento ordinario del personale nelle amministrazioni pubbliche”.

Alla base delle norme sulla stabilizzazione vi è una volontà “risarcitoria” da parte del Legislatore che ha inteso porre rimedio alle situazioni irregolari determinatesi come effetto dell’utilizzo del lavoro flessibile per esigenze permanenti.

Invero, i contratti di collaborazione coordinata e continuativa sono stati stipulati dalle amministrazioni al di fuori della previsione dell’art. 7, comma 6, del D.Lgs. n. 165/2001, ed attraverso questi si è fatto fronte alle ordinarie esigenze di servizio, in carenza dei presupposti di straordinarietà dell’esigenza e di provata competenza che giustificavano, allora come oggi, il ricorso alle collaborazioni esterne.

Ciò si è verificato, per quanto riguarda le università, anche al di fuori del blocco delle assunzioni, ed in particolare l’Università del Salento (unica nel panorama delle Università italiane e forse della PP.AA. in generale) ha fatto fronte a queste esigenze ordinarie con personale a cui sono stati affidati contratti oltre che di collaborazione coordinata e continuativa anche di prestazione professionale o d’opera occasionale.

A questo proposito si rammenta il verbale n. 14 in data 19.12.2006, con cui il Collegio dei Revisori dei Conti di questa Università richiamava il contenuto della Legge n. 248 del 4.8.2006 che chiariva in modo puntuale le modalità di affidamento di incarichi a terzi estranei all’amministrazione.

Si sottolinea, altresì, che ci si trova di fronte ad una responsabilità amministrativa del Dirigente che ha conferito l’incarico in violazione delle norme vigenti con possibili risvolti sul piano della responsabilità disciplinare e contabile. Nel caso dell’Università del Salento queste responsabilità interesserebbero non solo la dirigenza ma anche i Responsabili di strutture equiparate a Centri di Spesa e il Consiglio di Amministrazione che ha sempre approvato la copertura di spesa e le relative procedure di reclutamento.

La stabilizzazione di queste figure di personale flessibile avviene attraverso una procedura “speciale” e cioè attraverso lo svolgimento di una prova selettiva, riservata e non aperta, qualora il candidato non abbia già sostenuto una prova selettiva per l’accesso.

Se questo percorso è più chiaro ed esplicitato meglio dalla Direttiva n. 7/2007 per i tempi determinati, lo è in realtà anche per il personale di cui al comma 94/b dell’art. 3 della Finanziaria 2008. Le due figure sono state tra loro equiparate dal Legislatore all’interno dello stesso comma ed

hanno anche requisiti comuni che sono quelli dei tre anni, anche non continuativi, di attività lavorativa svolta entro la data di entrata in vigore della Legge Finanziaria 2008, in virtù di contratti stipulati nel quinquennio antecedente il 28/9/2007.

Trattandosi di casi simili in cui si ravvisa corrispondenza di elementi giuridicamente rilevanti, si applica, pertanto, anche al personale di cui al comma 94/b per analogia la stessa procedura e cioè la stabilizzazione a tempo indeterminato attraverso lo svolgimento di una prova selettiva riservata e non aperta.

D’altra parte, che questo sia l’iter procedurale voluto dal Legislatore, lo si evince dall’analisi attenta del testo.

Il comma 96 prevede che altri lavoratori flessibili, diversi da quelli disciplinati dal comma 94/b, debbano sostenere delle procedure selettive, le cui modalità saranno definite da un successivo D.P.C.M., per essere equiparati ai secondi. E’ del tutto evidente che il Legislatore non volesse e potesse prevedere una duplice prova concorsuale per la stessa tipologia di candidati.

Il Legislatore con il comma 94 dell’art. 3 ha voluto fare salve le procedure previste dall’art. 1, commi 529 e 560, della Legge n. 296/2006, che non si applicano alle Università e che, comunque, interessano un’altra tipologia di lavoratori flessibili e cioè collaboratori coordinati e continuativi con un solo anno di attività svolta.

Ciò proprio per differenziare le due tipologie e i due percorsi differenti. Così come un altro iter procedurale ancora è previsto dal comma 106 dell’art. 3 della Finanziaria 2008 per il personale che abbia maturato esperienze di lavoro per almeno tre anni con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato nel quinquennio anteriore al 28/09/2007 presso tutte le PP.AA. e per il quale è prevista la possibilità di una riserva di posti del 20% nei bandi di concorso per le assunzioni a tempo indeterminato nelle PP.AA..

Lo stesso comma prevede, altresì, il riconoscimento in termini di punteggio, nelle predette procedure concorsuali, del triennio di attività svolta in virtù di contratti di collaborazione coordinata e continuativa stipulati presso tutte le PP.AA..

Come si evince chiaramente si tratta di tipologie di personale flessibile differenti che seguono percorsi diversi nell’ambito dello stesso processo di eliminazione del fenomeno del precariato nelle PP.AA..

La procedura del concorso riservato per la stabilizzazione del personale precario è stata utilizzata nei piani approvati dalle altre Università italiane in applicazione della Legge Finanziaria 2007 ed è quanto sta avvenendo per la Finanziaria 2008. Vedasi a questo proposito il piano di stabilizzazione dell’Università di Cagliari.

D’altra parte questa stessa procedura è quella prevista dalla Legge n. 4/1999 per il reclutamento dei tecnici con laurea con almeno tre anni di attività di ricerca svolti presso università o centri di ricerca alla data di entrata in vigore della legge. Anche in quel caso si trattava di normalizzare una situazione di fatto e di stabilizzare ricercatori precari.

Il Direttore dell’Ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni, del Dipartimento della Funzione Pubblica, Dott. Francesco Verbaro, con il parere n. 20/08 del 6 marzo 2008 ha affermato che “La stabilizzazione in sostanza si configura come una procedura che deroga ai principi del reclutamento secondo le modalità del concorso pubblico di cui all’art. 97 della Costituzione e all’art. 35 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.”

Nel Piano di Stabilizzazione concordato tra la Parte Pubblica e la Parte Sindacale di questa Università, i soggetti da inquadrare nei ruoli del personale T/A con contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato, a seguito del superamento di una prova selettiva, qualora non già sostenuta, sono quelli di cui al c. 94 dell’art 3 della L. 244/2007.

La prova selettiva consisterà nella valutazione dei titoli e nello svolgimento di una prova teorico-pratica.

I soggetti di cui al comma 94/b sono quelli con un contratto di co.co.co. in essere alla data dell’1.1.2008 (entrata in vigore della Finanziaria 2008) e che abbiano svolto presso questa Università attività lavorativa per almeno 3 anni, con contratti di lavoro ex art. 7 del D.Lgs. n.

165/2001, stipulati nel quinquennio antecedente il 28/9/2007 ed espletati entro la data di entrata in vigore della Legge Finanziaria 2008, per il soddisfacimento di esigenze ordinarie e permanenti, in carenza dei presupposti di straordinarietà ed eccezionalità dei fabbisogni e per attività anche non altamente qualificate.

I contratti ex art. 7 del D.Lgs. n. 165/2001, nonostante quanto contenuto in numerosi pareri della Corte dei Conti, sono stati più volte prorogati o rinnovati senza la verifica del presupposto essenziale dell’assenza di competenze analoghe in termini qualitativi all’interno dell’Amministrazione .

Occorre ricordare che questa fattispecie è ricorsa molto spesso presso l’Università del Salento negli ultimi anni in cui non essendoci il vincolo del blocco delle assunzioni si sarebbe potuto procedere al reclutamento del personale di ruolo a tempo indeterminato per colmare le vacanze di posti previsti in Pianta Organica e per far fronte al fabbisogno di personale programmato e deliberato dagli Organi di Governo di questa Università: n. 155 unità nel 2005 di cui assunte solo 63; n. 118 nel 2006 di cui assunte solo 54; n. 37 per l’anno 2007 e 48 per l’anno 2008 di cui assunte solo 1.

Il Piano di stabilizzazione approvato dalle Parti in questa Università va a ricoprire parzialmente il fabbisogno di personale deliberato nell’ultimo triennio e non tiene conto del turn-over necessario per gli anni 2007 e 2008.

Tutte le figure previste vengono stabilizzate nell’ambito della vigente Pianta Organica a fronte di piccole modifiche da apportare, laddove necessario, ma con invarianza di spesa complessiva. Servirà in parte a recuperare il gap di quasi un punto percentuale esistente,rispetto alla media statistica nazionale, nel rapporto tra personale T/A e personale docente in questa Università.

Il Piano prevede la stabilizzazione di personale precario con fondi a carico dei Centri di Spesa diversi dall’Amministrazione centrale per almeno 5 anni ed in parte a carico del F.F.O. .

Le predette stabilizzazioni di personale precario vengono effettuate rimanendo ampiamente al di sotto del tetto del 90% del F.F.O. imposto dall’art. 51 della L. 449/1997, quale limite per le spese fisse e obbligatorie per il personale di ruolo delle Università statali.

La Commissione Bilancio nella seduta del 23.4.2008 (v. verbale n. 9/2008) ha già individuato la disponibilità finanziaria nel bilancio 2008 per la copertura di n. 50 posti, gli altri saranno a carico del bilancio 2009 e gli altri ancora sui Fondi di diversi centri di spesa.

Il piano di stabilizzazione di che trattasi trova motivazioni molteplici nelle esigenze di ridurre drasticamente il fenomeno del precariato presso l’Università del Salento; far fronte al fabbisogno di personale T/A, presso le diverse strutture; valorizzare le professionalità acquisite nel corso degli ultimi anni; evitare un inutile e oneroso contenzioso con il personale precario che impropriamente ed illegittimamente è stato impiegato in attività ordinarie a fronte di contratti di lavoro autonomo stipulati ai sensi dell’art. 7 del D.Lgs. n. 265/2001; evitare un inutile ed oneroso contenzioso con i lavoratori assunti con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato, ripetutamente prorogato anche in deroga al D.Lgs. n. 368 del 6/09/2001 per esigenze permanenti dell’Università.

La scelta di adottare il Piano in questione e le relative procedure ivi contemplate è corroborata da giurisprudenza dominante. Si segnalano in particolare alcune sentenze del TAR di Lecce, e precisamente:

- TAR- Lecce- Sez.Lavoro. Ordinanza n. 5/ 08.

Il Collegio, tra l’altro, afferma che “la nuova formulazione dell’ art. 36 del d.lgs. 29/93, introdotta dall’art. 22 del d.lgs. 80/98 (integralmente ripreso dall’art. 35 d.lgs. 165/2001), la quale in via generale regola le modalità di accesso al lavoro pubblico, apporta in materia delle novità sostanziali e, prevedendo che le assunzioni nelle pubbliche amministrazioni avvengano tramite procedure selettive ed eliminando il riferimento al concorso quale prioritaria modalità di assunzione del personale,mette a disposizione del datore di lavoro pubblico nuove forme di reclutamento, per cui le Amministrazioni hanno la possibilità di selezionare il personale anche attraverso procedure non comparative, ma comunque idonee a garantire l’imparzialità , l’accertamento oggettivo della professionalità richiesta ed eguale diritto d’accesso. Per quanto

sopra già anticipato, la prova selettiva prevista per i CEL, destinata a vagliarne la professionalità ai fini dell’assunzione, rientra legittimamente nell’art. 35 del d.lgs. 165/2001 e nell’art. 97 Cost.”.

A questo proposito è opportuno ricordare che i collabortori coord.e contin. hanno superato anche più di una procedura selettiva analoga a quella utilizzata per i CEL a tempo determinato e cioè : valutazione dei titoli e colloquio.

Lo stesso Collegio nella stessa circostanza ha ribadito il diritto dei lavoratori precari a tempo determinato al risarcimento del danno subito… “e potrà essere fatto valere nel giudizio ordinario, non essendovi dubbi circa la illegittimità del comportamento dell’Università che ha reiterato per due volte, dopo la prima scadenza, il rapporto di lavoro a termine, illegitimità che non viene certamente meno per l’impossibilità di convertire il rapporto di lavoro ed è sanzionata, appunto col risarcimento del danno.

Il risarcimento, per costituire una legittima alternativa alla conversione del rapporto, come prescrive la Corte di Giustizia, dovrà essere congruo e rapportato sia ai danni già verificati per l’illegittimo ricorso alla pluralità di assunzioni fraudolente, sia a quelli futuri derivanti dalla mancata conversione del rapporto in un contratto a tempo indeterminato”.

E’ estremamente interessante la considerazione che il Collegio fa in merito all’opportunità che si presenta per l’Università di evitare la sanzione risarcitoria: “In tal modo l’Università, valutando i propri interessi, potrà scegliere tra la sanzione risarcitoria e la conversione del contratto che, se non può esserle imposta, può essere scelta così come è avvenuto per altri CEL, eventualmente utilizzando, se applicabili, le disposizioni dell’ultima legge finanziaria sulla stabilizzazione dei rapporti di lavoro a tempo determinato”.

Merita un’attenta riflessione la sentenza del TAR Puglia-Lecce-III Sezione –Reg. Generale n. 1910/2007 con cui il Tribunale “ritiene che la scelta legislativa di privilegiare la stabilizzazione di lavoratori c.d. precari non sia di per sé irragionevole (in quanto essa è il frutto di una ponderazione fra molteplici interessi, aventi tutti rilevanza costituzionale) e/o contraria ai principi di cui all’art.97 Cost..

In effetti, la regola del concorso –che il citato art. 97 Cost. indica quale strumento ordinario da utilizzare ai fini dell’accesso al pubblico impiego-non è assoluta e può esere derogata in presenza di situazioni particolari(si pensi, ad esempio, alla disciplina di cui al L.n. 56/1987), fra cui non può non essere ricompresa l’esigenza di eliminare o almeno ridurre il fenomeno del c.d. precariato.”

La stabilizzazione avversata con il ricorso in questione fa riferimento a lavoratori precari dell’ASL di Brindisi che si trovano nell’identica posizione ricoperta dai precari dell’Università del Salento.

La sentenza continua: “Nel caso di specie, poi, i destinatari potenziali della stabilizzazione sono soggetti che hano svolto attività lavorativa, per periodi significativi, in favore degli enti del SS.NN (per cui essi sono generalmente già in possesso di adeguata professionalità, il che contribuisce sicuramente al buon andamento della P.A.) e che sono stati assunti a seguito del superamento di procedure latu sensu selettive (o che , laddove assunti “a chiamata”, dovranno comunque essere sottoposti a procedure di tal genere-vedasi pag. 5 della deliberazione impugnata),per cui la loro stabilizzazione non si pone neanche in contrasto con la regola costituzionale del concorso pubblico”. …omissis..

“E’ evidente che la scelta del Legislatore di privilegiare la stabilizzazione del precariato ( scelta che, come detto, non è illegittima) implica la deroga anche a tutte le disposizioni che si pongano in contrasto logico e normativo con tale scelta, ivi incluse le disposizioni che prevedono l’ultrattività delle graduatorie concorsuali.

Fermo restando quanto previsto dal 2° c. dell’art.6 della L. 168/1989, e cioè “Nel rispetto dei principi di autonomia stabiliti dall’art. 33 della Costituzione e specificati dalla legge, le Università sono disciplinate, oltre che dai rispettivi Statuti e regolamenti, esclusivamente da norme legislative che vi operino espresso riferimento. E’ esclusa l’applicabilità di disposizioni emanate

con circolare”, un’ultima considerazione va espressa in merito alla circolare n.5 in data 18 aprile 2008 del Ministro Nicolais.

Questa circolare, che probabilmente si conforma al mutato quadro politico, risulta contraddittoria rispetto alla Direttiva n.7/2007 ed alle altre note interpretative emanate dallo stesso Dipartimento della Funzione Pubblica e,soprattutto, risulta contra legem sotto molteplici aspetti:

a) Secondo la circolare la normativa sulla stabilizzazione può essere applicata negli anni 2008 e 2009 mentre in realtà la L. 244/2007 stabilisce che le Amministrazioni predispongono Piani di stabilizzazione nell’ambito del proprio fabbisogno di personale per gli anni 2008, 2009 e 2010.

b) La circolare n.5 prevede che il personale precario di cui al c.94 lett. b) dell’art.3 della Finanziaria 2008 debba partecipare a concorsi a tempo determinato ai sensi del c. 529 della L. 296/2006 usufruendo di una riserva di posti. La norma citata in realtà prevede che la riserva del 60% sia destinata ai collaboratori coordinati e continuativi con il requisito di 1 anno di attività svolta alla data del 29.09.2006.

c) La circolare prevede che il suddetto personale debba essere inquadrato a tempo determinato derogando quanto stabilito dall’art.36 del D.Lgs. 165/2001 così come novellato dalla legge finanziaria 2008, che viceversa correlano questa tipologia contrattuale ad esigenze di carattere strettamente temporanee;

d) La circolare nega di fatto il diritto alla procedura di stabilizzazione, sancito dal c.94 lett. b) dell’art. 3 della legge 244/2007, assimilando il personale precario con i requisiti ivi indicati a quello specificato dal c.106 che non prevede una procedura “speciale” di stabilizzazione, ma esclusivamente un riconoscimento di un titolo di servizio nei pubblici concorsi.

In generale la circolare amministrativa ha una funzione interpretativa delle norme per garantirne l’uniforme applicazione da parte dell’apparato amministrativo. Obiettivo questo non più raggiungibile considerato che nel caso di specie le Amministrazioni Pubbliche che hanno già provveduto alla definizione dei piani di stabilizzazione lo hanno fatto sulla base di quanto prescritto dalle norme di legge e non della circolare in questione.

La vincolatività operata dalle circolari ministeriali va riconsiderata alla luce dei nuovi rapporti interni alla P.A., che nel corso degli anni, si sono costantemente evoluti: la relazione tra uffici di grado diverso dell’Amministrazione dello Stato non si pone più in termini di semplice gerarchia, bensì direttivi.

In sostanza, mentre nel passato “gli uffici sottoposti non avevano margini di autonomia rispetto agli ordini promananti dagli organi di vertice dell’Amministrazione, attualmente il rapporto interorganico concede maggiore libertà decisionale ai primi”.

Come recentemente chiarito dalle Sezioni Unite della Cassazione, con sentenza n.23031 del 02/11/2007, che conferma un orientamento già presente in giurisprudenza, la circolare, contenendo una mera interpretazione della norma, potrà non essere osservata dagli uffici sottoposti, dando una sufficiente motivazione del proprio distacco. Nel caso di specie, in cui la circolare n.5 appare in palese contrasto con le norme di legge, la stessa sentenza esemplifica non solo la possibilità ma addirittura l’obbligo di discostarsene poichè in una simile ipotesi si emanerebbero atti amministrativi illegittimi in quanto affetti da violazione di legge. Le motivazioni per discostarsene esistono e sono più che rilevanti.

Peraltro non è ipotizzabile un eventuale riscontro di responsabilità contabile da parte dei Dirigenti o degli Organi di Governo che avessero assunto determinazioni diverse da quelle ipotizzate nella circolare n. 5 in quanto gli effetti di queste determinazioni non produrrebbero alcun danno erariale per l’Amministrazione universitaria. Semmai questo avverrebbe nel caso contrario e sarebbe da mettere in relazione ai maggiori e rilevantissimi oneri rivenienti dall’inevitabile contenzioso, in cui l’Università sarebbe sicuramente soccombente secondo la giurisprudenza dominante, e dall’interruzione dei pubblici servizi conseguente all’interruzione dei rapporti di lavoro autonomo

che fino ad oggi li hanno garantiti e che per effetto della stessa Legge Finanziaria non sarebbero più prorogabili.

Tanto meno sono ravvisabili responsabilità amministrative o contabili in quanto la stabilizzazione del personale precario avverrebbe nell’ambito del più ampio fabbisogno di personale, già programmato dal C.d.A. di questa Università; nell’ambito della dotazione organica che presenta la necessaria vacanza di posti ovvero da ridefinire con invarianza di spesa; nell’ambito del limite del 90% del FFO per spese di personale; nell’ambito della copertura finanziaria già individuata dalla Commissione Bilancio di questa Università.

L’ipotesi di bandire nuove procedure concorsuali per attuare un’ipotetica stabilizzazione del personale precario è del tutto impraticabile quanto rischiosa.

Non vi può essere, infatti, una deroga all’obbligo di esperire la mobilità nel momento in cui si avvia una procedura per l’accesso dall’esterno. Né tanto meno si potrebbe eludere con disinvoltura lo scorrimento delle graduatorie di idonei ancora valide.

Il c. 2 bis dell’art. 30 del D. Lgs. 165/2001 stabilisce che “Le amministrazioni, prima di procedere all’espletamento di procedure concorsuali, finalizzate alla copertura di posti vacanti in organico, devono attivare le procedure di mobilità di cui al c. 1,…”

L’art. 34-bis dello stesso D.Lgs. 165/2001 prevede, altresì, che le Amministrazioni pubbliche prima di avviare le procedure di assunzione di personale debbano verificare che non vi sia personale collocato in disponibilità ai sensi degli artt. 33 e 34 del medesimo Decreto. Il c. 5 dell’art. 34-bis sancisce che “le assunzioni effettuate in violazione del presente articolo sono nulle di diritto”.

Sono già pervenute, presso questa Università, numerose istanze di trasferimento in particolare su posti di Cat. C area amministrativo/contabile, area delle biblioteche e area T.TS. e E.D.

Queste istanze non potrebbero essere ignorate, stante la scarsa specificità del profilo, e, pertanto, accogliendole si saturerebbe il fabbisogno di personale vanificando la possibilità di bandire nuove procedure concorsuali.

L’unica deroga possibile al predetto obbligo è quella per una procedura riservata volta alla stabilizzazione del personale precario, che, come confermato dalla sentenza del TAR-Puglia – Sez. di Lecce sopracitata, gode di un particolare “privilegio”.

Queste procedure concorsuali pubbliche, peraltro, non potrebbero essere bandite per tutti i profili, essendovi già iter concorsuali in corso, come nel caso delle figure di C dell’area biblioteche e per alcune figure tecniche del DISTEBA, ovvero per i tecnici-informatici di cat. D.

Ma sarebbe, altresì, problematico se non impossibile bandire concorsi per tutti i profili tecnici che si ravvisano tra i precari a causa dell’eccessiva varietà degli stessi. Ogni bando concorsuale pubblico com’è ovvio deve rispettare i principi dell’imparzialità e della massima partecipazione.

Il riconoscimento del titolo di servizio andrebbe attribuito, nel qual caso, oltre che alle tipologie di precari di cui al c. 94 lett. b) dell’art. 3 della L. 244/2007 anche alla tipologia di cui al c. 106 della stessa Legge Finanziaria.

Pertanto, la platea dei beneficiari di questo titolo specifico si amplierebbe considerevolmente.

Oltre ai predetti titoli di servizio ovviamente il bando di concorso non potrebbe prescindere dal prevedere una congrua valutazione del titolo di studio e degli altri titoli culturali e professionali.

Non trascurabile appare la durata dello svolgimento dei concorsi pubblici in rapporto alle esigenze delle strutture dell’Ateneo che si troverebbero nelle condizioni di dover interrompere l’erogazione dei pubblici servizi alla scadenza dei contratti di collaborazione coordinata e continuativa, la cui gran parte è fissata al 31 maggio p.v.

In ogni caso i bandi per nuovi concorsi pubblici sarebbero fortemente a rischio di impugnativa non solo da parte del personale precario avente i requisiti di cui al c. 94/b dell’art. 3 della L. 244/2007 ma anche da parte di coloro che hanno presentato istanza di mobilità presso

questa Università e da parte di tutti i cittadini che intendendo concorrere potrebbero individuare elementi di incostituzionalità in procedure che risultassero troppo discriminanti.

L'ipotesi di nuove procedure concorsuali pubbliche non dà alcuna garanzia di stabilizzazione del personale precario; espone l’Amministrazione al rischio di un paralizzante contenzioso e di doversi sobbarcare i maggiori oneri finanziari rivenienti dagli scontati riconoscimenti di risarcimento dei danni; comporta la possibilità di non poter garantire i servizi già dal prossimo 1° giugno.

Questa scelta comporterebbe pesanti responsabilità amministrative e contabili.

Sulle linee-guida del Piano di stabilizzazione contenute nella presente Relazione è stata raggiunta l’intesa fra la Parte Pubblica e la Parte sindacale. Sullo stesso Piano si è espresso favorevolmente anche il C.d.A. con la delibera di intenti del 29 aprile u.s.

Lecce, 6 maggio 2008

FLC/CGIL UIL/PA-UR SNALS

Il perchè del Blog.

2008-05-12T11:39:00.000-07:00

Non ci pare il caso di fare la cronologia degli eventi a noi tutti nota. Direi di partire da un punto fermo. Abbiamo passato una selezione che ha originato una graduatoria dalla quale l’Ateneo ha attinto per effettuare le assunzioni.

Il resoconto di quanto fatto è disponibile in un apposito post : informazione a norma dell’art. 6 del CCI vigente.

La questione sembrava ormai appianata, pareva che tutto andasse in discesa, visto l’impegno che il Rettore in prima persona aveva assunto. Poi come d’incanto iniziano a circolare una serie di voci minatorie. Già prima della “inutile” circolare n°5 del 18/04/2008, da parte di un ministro decaduto, circolavano delle e-mail che vaneggiavano su ipotesi e pareri offerti da presunti esperti che tendevano a mettere in dubbio quanto fatto dalla stessa Amministrazione Universitaria. Non riusciamo a vedere altra possibilità se non quella di un bieco interesse personale dietro a questo accanimento verso gli stabilizzandi.

La stabilizzazione di chi per anni ha lavorato con impegno per l’amministrazione dovrebbe essere un evento accolto da tutti con entusiasmo perché nessuno di noi sta andando a rubare il frutto dal giardino del vicino, nessuno sta andando a ledere gli “interessi” di altri, semplicemente si sta dando riconoscimento al lavoro svolto.

In realtà in tutti questi anni l'Università ha utilmente fruito dell'impegno professionale di tanti lavoratori precari, i quali, a volerla dire tutta, hanno ricoperto a tutti gli effetti posizioni lavorative di carattere tipicamente istituzionale, a riprova del fatto che il nostro lavoro si svolge in ambiti sui quali hanno pesato negativamente le gravi carenze di personale tecnico-amministrativo. Ciò ha reso possibile garantire l'offerta di un servizio pubblico che l'Amministrazione universitaria non poteva non fornire ai propri utenti. Tali attività corrispondono quindi, in modo più che evidente, a posizioni lavorative ben precise e di oggettiva utilità per l'Università, tanto è vero che oggi, senza il nostro apporto, molti settori di attività di rilevanza istituzionale resterebbero scoperti e paralizzati, come del resto è già accaduto non molto tempo fa.

In questo Blog troverete SOLO le note ufficiali che avremo cura di raccogliere da chi si sta SERIAMENTE impegnando, in modo da poter sfatare le false voci che hanno come uno scopo quello di aizzare una “guerra fra poveri”.

informazione a norma dell’art. 6 del CCI vigente.

2008-05-12T11:35:00.000-07:00

Il post riportava una comunicazione indirizzata alle OO.SS in merito alle movimentazioni del personale. Questo ha suscitato il malcontento di alcuni colleghi che mi hanno pregato, più o meno gentilmente, di togliere il post.

Così ho fatto.

Chi si fosse risentito di questo è pregato di accettare le mie scuse, in quanto è stato fatto tutto in BUONA FEDE.

Credevo che questa iniziativa potesse avere un effetto benefico…..non ingenerare altro casino….una simile reazione sarebbe stata maggiormente giustificabile e auspicata a fronte di tutte le notizie più o meno veritiere che, in questi settimane, sono circolate sulla questione.

Questa è comunque disponibile. Chiunque ne volesse prendere visione può contattarci all'indirizzo saba_at_diee.unica.it.

2008-05-12T10:21:00.000-07:00

Riportiamo uno stralcio di una e-mail di chi si sta SERIAMENTE occupando della situazione, che, secondo noi, dovrebbe rassicurare un po' tutti:

"......Siamo in continuo contatto con il Magnifico Rettore e gli intenti, nonostante tutto, sono positivi. Il nostro esperto giuslavorista ci consegnerà entro la settimana del 12 un parere legale, che faremo circolare a livello nazionale, molto articolato e convincente. Sulla base di questo, abbiamo accordi con il Rettore, si farà la verifica e si cercherà di concludere in modo positivo l'intera vicenda........"

Circolare sulle stabilizzazioni 2008, alcune considerazioni critiche.

2008-05-12T10:14:00.000-07:00

Abbiamo già espresso il nostro giudizio rispetto alla direttiva n° 5 2008 del dipartimento della funzione pubblica. In questa nota vi proponiamo una analisi più dettagliata volta ad evidenziarne le contraddizioni.

Nelle linee di indirizzo per l’interpretazione delle norme sulla stabilizzazione contenute nella finanziaria 2008 si conferma che le disposizioni speciali in materia di “stabilizzazione” si configurano come modalità di accesso all’impiego nelle pubbliche amministrazioni in deroga al concorso pubblico.

Il presupposto, come già scritto nella direttiva 7 del 30 aprile 2008, è la volontà del legislatore “di porre rimedio alle situazioni irregolari determinatesi come effetto dell’utilizzo del lavoro flessibile per esigenze permanenti legate al fabbisogno ordinario, situazioni assimilate a forme di precariato ritenute poco compatibili con i principi che sono alla base dell’organizzazione e del funzionamento delle amministrazioni”. Sempre in premessa si chiarisce che il riferimento dell’art. 3, comma 90 alla necessità del concorso pubblico per l’accesso ai ruoli della PA sarebbe un’enunciazione di principio “che serve a ricordare il carattere speciale delle disposizioni sulla stabilizzazione”.

Fatte queste condivisibili affermazioni, la nuova direttiva, che a differenza della 7 2008 non è stata concordata con i sindacati, contiene subito una considerazione di natura “politica” della quale ci chiediamo il senso.

“E’ opportuno segnalare” –si afferma- “che la disciplina in argomento ha determinato come effetto una forte aspettativa in capo agli interessati nonché un condizionamento sulle scelte gestionali degli enti che spesso hanno elaborato il loro fabbisogno di personale per rispondere alle pressioni interne, anche di origine sindacale, che ne sono derivate.”

Incredibile, poi, l’affermazione per cui i commi 90 e 94 dell’art. 3 della legge finanziaria sarebbero il “frutto di emendamenti all’originario disegno di legge finanziaria 2008 presentato dal Governo …espressione della pressione sociale e politica”

Proseguendo nella lettura del testo si notano molte contraddizioni e alcune pericolose interpretazioni restrittive che confermano linee già espresse dalla funzione pubblica.

Per la direttiva, dalla lettura combinata dei diversi commi della finanziaria risulta che destinatarie delle norme previste dalla finanziaria sono tutte le amministrazioni ma la procedura “non costituisce affatto un obbligo per l’amministrazione” essendo una facoltà discrezionale e “correlativamente non esiste alcun diritto dell’interessato a ottenere la stabilizzazione, ma unicamente un’aspettativa di mero fatto”. Viene sposata la linea del Tar del Veneto con una scelta evidente di forzare in senso restrittivo la normativa. In realtà altre pronunce e la quasi totalità della dottrina affermano che una volta composte le graduatorie si configuri un vero e proprio diritto soggettivo all’assunzione. Un diritto perfetto.

La parte più rilevante è quella dedicata alla stabilizzazione dei collaboratori dove l’attività creativa del dipartimento della funzione pubblica è stata più intensa.

Infatti mentre si conferma il parere della ragioneria generale dello stato circa il percorso in due tappe per la stabilizzazione dei collaboratori coordinati e continuativi, discutibile ma forse dotato di senso, si vincola il passaggio a tempo indeterminato alla riserva prevista dall’art. 3 comma 106 della legge finanziaria. Sulla base di questo pregiudizio ideologico che è alla base della chiara scelta di contrastare l’applicazione delle norme sulla stabilizzazione dei collaboratori così come emanate dal parlamento la funzione pubblica propone un percorso restrittivo rispetto a quello indicato dalla ragioneria generale dello stato, aggiungendo, che la stabilizzazione a tempo indeterminato può avvenire soltanto con le modalità indicate dall’art. 3, comma 106 della legge finanziaria 2008.

A detta della funzione pubblica la finanziaria configurerebbe un percorso diverso tra tempi determinati e collaboratori. Con una interpretazione che definire forzata sarebbe poco, si richiama la disciplina della legge finanziaria 2007 nella quale si prevedeva, come sappiamo, una riserva del 60% nei concorsi a tempo determinato.

La legge finanziaria 2008 confermerebbe questo diverso apprezzamento per le due tipologie contrattuali perché nel contesto dall’art. 3, comma 106, anziché introdurre una riserva di posti nei concorsi pubblici pari al 20% prevederebbe solo una valorizzazione dell’attività svolta.

Coerentemente con questo impianto la proroga dei contratti che avverrà in deroga al regime restrittivo previsto dall’art. 36 del d.lgs 165/2001 non potrà riguardare i collaboratori.

La direttiva richiama la natura autonoma del contratto e l’essere, sulla carta, legato ad un obiettivo o progetto specifico così come prevede l’articolo 7 comma 6 del d.lgs 165/2001.

Ma se così fosse i collaboratori non dovrebbero essere stabilizzati. Il presupposto è infatti la violazione di quella normativa operata dalle amministrazioni.

La strada sarebbe quindi quella della prioritaria trasformazione a tempo determinato così come indicato dalla ragioneria generale dello stato, perché in quel caso i contratti potrebbero derogare ai nuovi limiti dell’articolo 36 del d.lgs 165/2001.

In realtà la finanziaria non contiene alcuna distinzione. Parla infatti di “stabilizzazione”, processo definito dalla stessa circolare una procedura “speciale” di assunzione le cui modalità sono definite dalla direttiva n. 7/2007, e cioè attraverso lo svolgimento di una prova selettiva, riservata e non aperta, qualora il candidato non abbia già sostenuto una prova selettiva per l’accesso.

Per il legislatore il presupposto per accedere a questo meccanismo di assunzione che ha una finalità chiaramente risarcitoria sono di carattere esclusivamente temporale. In sostanza si presuppone che l’utilizzo dei contratti a termine come dei contratti di collaborazione per il tempo previsto abbia configurato un abuso nell’utilizzo della specifica forma contrattuale.

Una procedura diversa da quella indicata per collaboratori e tempi determinati si prevede per gli altri lavoratori flessibili a conferma di quanto diciamo. Inoltre si mantiene la possibilità di bandire concorsi a tempo determinato con riserva del 60% per i collaboratori che abbiano un anno di anzianità. Ma si tratta di un percorso diverso che presuppone per l’accesso un requisito temporale diverso. Altra procedura ancora è quella prevista dal comma 106 che prevede una riserva del 20% nelle assunzioni per i tempi determinati e il riconoscimento dei titoli nei concorsi per il collaboratori.

Si tratta come è evidente di opportunità diverse che invece la funzione pubblica ha “compresso” in un unico percorso.

Ma le contraddizioni sono anche altre.

Per esempio si dice che non sarebbero riconducibili al percorso di stabilizzazione quelle forme di lavoro che non manifestano un coordinamento significativo e un’apprezzabile continuità. Chi dovrebbe fare questa verifica?

Oppure si vuole dire che sono stabilizzabili tutti i lavoratori autonomi impropriamente utilizzati dalle amministrazioni e quindi non solo i co.co.co. ? Se così fosse l’affermazione avrebbe un senso altrimenti rimanda ad procedimento di verifica che ci sembra complicato. La qualificazione della natura subordinata o meno di un rapporto di lavoro è competenza della magistratura. La legge con il riferimento ai tre anni di anzianità ha introdotto una sorta di presunzione dell’utilizzo distorto di questa forma flessibile. E tanto basta.

Inoltre non si rileverebbero nella normativa “elementi interpretativi che possano giustificare la cumulabilità, ai fini della maturazione del requisito temporale, di esperienze lavorative maturate con tipologie contrattuali diverse. “Anzi la diversa rilevanza data dal legislatore ai vari contratti esclude la predetta cumulabilità in quanto si tratterebbe di sommare elementi temporali qualitativamente non omogenei.”

Quindi, poniamo il caso, se un lavoratore è stato utilizzato prima con una partita iva poi con un contratto di collaborazione svolgendo mansioni equiparabili al lavoro subordinato sempre e comunque, non maturerebbe i requisiti ma è la stessa direttiva ad affermare che bisogna verificare l’effettivo grado di coordinamento e continuità della prestazione.

Sorprende particolarmente l’affermazione per cui in virtù della configurazione del nuovo articolo 36 e della deroga ai limiti ivi previsti per la durata dei contratti a termine per fondi esterni, sarebbero esclusi dalla nuova stabilizzazione i lavoratori che non sono collocati su fondi ordinari.

“Sempre in una logica di lettura complementare delle norme sulla stabilizzazione con l’art. 36 del d.lgs 165/2001, ed in particolare del suo comma 11, sono esclusi dalla predetta procedura i contratti di lavoro subordinato sorti nell’ambito delle attività e dei finanziamenti ivi previsti. Si tratta di ipotesi in cui l’utilizzo di lavoro flessibile corrisponde ad una necessità oggettiva legata alla temporaneità sia del finanziamento, sia dei progetti o dell’intervento programmato, temporaneità che esclude la possibilità di ricorrere a rapporti di lavoro a tempo indeterminato, non rispondendo ad esigenze rientranti nel fabbisogno ordinario delle amministrazioni contemplate. In questo caso non si generano forme di precariato o aspettative di assunzioni a tempo indeterminato.”

Questa posizione non ha alcun appiglio normativo, è una invenzione autentica.

E’ semplicemente incredibile poi l’interpretazione che si dà alla stabilizzazione dei co.co.co.

“non può essere attribuito il significato di un’equiparazione dell’attività lavorativa di tre anni di co.co.co. a quella di tre anni di tempo determinato, in quanto ciò non sarebbe coerente con l’assetto normativo illustrato.”

Illustrato da chi?

In questo contesto, non ci meraviglia l’affermazione per cui sarebbero da escludere dalla stabilizzazione anche i contratti sorti per esigenze stagionali. Figuriamoci poi il personale proveniente da appalti, infatti recita la direttiva “ sembra coerentemente logico asserire che in nessun caso possano essere ammesse le stabilizzazioni di personale proveniente dalla gestione di appalti o di processi di esternalizzazione della P.A”.

Dulcis in fundo : dopo averci ricordato che dalla stabilizzazione dei collaboratori sono esclusi coloro che svolgono attività di ricerca e didattica si afferma che “Alla luce della disposizione sopra richiamata è da ritenersi superato l’indirizzo espresso con la direttiva n. 7/2007 in riferimento agli assegnisti di ricerca”

Cosa significa che non si applica ai ricercatori a collaborazione e agli assegnisti la riserva del 60% nei concorsi a t.d.?

La direttiva conferma l’indirizzo della funzione pubblica che nega la rilevanza ai fini dell’anzianità dei contratti precedenti alla stabilizzazione in quanto, si dice, “il concetto di stabilizzazione non ha una valenza giuridica e non va in nessun caso inteso come intervento volto alla trasformazione a tempo indeterminato del rapporto di lavoro a tempo determinato in quanto ciò risulta incompatibile con le disposizioni previste in materia di costituzione di rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”.

Si tratta della posizione già espressa dalla funzione pubblica nel parere al cnr.

Circa la programmazione triennale del fabbisogno e i piani di progressiva stabilizzazione, se da una parte sarebbe impensabile che le amministrazioni si limitassero solo ad effettuare stabilizzazioni nei prossimi anni non si capisce perché la funzione pubblica debba introdurre un vincolo preciso come quello del 50% di accessi da riservare all’esterno.

Singolare, ma in linea con il carattere ideologico del testo l’affermazione per cui “le scelte di reclutamento devono essere orientate a garantire la funzionalità e l’efficienza dei servizi, nel rispetto dei principi di economicità, dovendo rimanere estranee alle valutazioni operate eventuali aspettative di soggetti terzi, nonché eventuali pressioni sociali sulle politiche del personale.”

Il riferimento alla durata delle procedure di stabilizzazione è poi assolutamente discutibile. Nella programmazione triennale del fabbisogno – si dice- elaborata per gli anni 2008 e 2009 non si potrà prevedere un’assunzione a tempo indeterminato mediante procedure di stabilizzazione per una disponibilità di posto che verrà a crearsi nell’anno 2010, per evitare di dare alla disciplina una vigenza ultra attiva rispetto a quella fissata dal legislatore.

Questo dove sarebbe previsto?

Positivo invece che si ribadisca l’importanza del termine del 30 aprile 2008 per la definzione dei piani di stabilizzazione. In questo caso non sono riusciti a riscrivere la legge…

Inoltre si specifica che nella programmazione triennale bisognerà prima considerare l’attuazione e la conclusione prioritaria delle procedure di stabilizzazione di cui alla legge finanziaria 2007 e poi quelle della finanziaria 2008.

In conclusione questa circolare per molti versi contraddice la stessa legge che dovrebbe interpretare.

A nostro avviso le motivazioni per discostarsene esistono e sono più che rilevanti.

Università di LECCE - RELAZIONE DI ACCOMPAGNAMENTO AL PIANO DELLE STABILIZZAZIONI

2008-05-12T10:11:00.000-07:00

Come ben esplicitato dalla Direttiva n. 7 in data 30.04.2007 del Ministro per le Riforme e le Innovazioni nelle Pubbliche Amministrazioni, Luigi Nicolais, “la Legge 27/12/2006, n. 296 (Legge finanziaria per l’anno 2007) ha previsto la possibilità, per le Pubbliche Amministrazioni, di procedere alla stabilizzazione del personale utilizzato con contratti di natura temporanea, ma con riferimento a fabbisogni permanenti dell’amministrazione. Si tratta del primo atto di un processo che interesserà tutto il fenomeno del precariato presente nelle PP.AA. e che dovrà trovare soluzione nell’arco della legislatura così come previsto dall’Intesa sul lavoro pubblico e sulla riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche del 6 aprile 2007”.
In effetti questa volontà politica era stata già manifestata con la predetta Intesa, laddove al punto 5) si conviene che: “i sistemi di reclutamento pianificati dovranno portare alla scomparsa del precariato.......Nel breve termine, il precariato esistente che si è sedimentato in modo disordinato con il passare degli anni in un contesto di blocco delle assunzioni, sarà assorbito mediante il ricorso a prove per quanti non siano già stati sottoposti a tali verifiche all’atto del primo ingresso nello svolgimento di attività nella P.A., secondo le modalità e le risorse previste dalla Legge finanziaria 2007”.
Analogo orientamento è contenuto nell’ “Intesa per un’azione pubblica a sostegno della conoscenza” sottoscritta dalle Parti in data 27.6.2007, laddove si legge che “per migliorare la qualità dell’offerta universitaria è necessario garantire un costante flusso di giovani qualificati nelle Università e superare la logica della precarietà che ancora oggi caratterizza il complesso dell’attività universitaria. Ciò è possibile attraverso piani di assunzione a tempo indeterminato, collegati alla ridefinizione dell’assetto ordinario del reclutamento......in modo tale che sia valorizzata tutta l’attività svolta”. Occorre valorizzare le professionalità acquisite e “Nel contempo far fronte al problema del precariato nelle sue varie forme, adottando ogni possibile iniziativa che consenta di superare tale fenomeno”.
La prima tappa di questo percorso è rappresentata dalla Legge n. 296/2006 che con il comma 519 dell’art. 1 prevede “una stabilizzazione a domanda del personale non dirigenziale in servizio a tempo determinato da almeno tre anni, anche non continuativi, o che consegua tale requisito in virtù di contratti stipulati anteriormente alla data del 29.09.2006 o che sia stato in servizio per almeno tre anni anche non continuativi nel quinquennio anteriore alla data di entrata in vigore della presente legge, che ne faccia istanza, purché sia stato assunto mediante procedura selettiva di natura concorsuale o prevista da norme di legge. Alle iniziative di stabilizzazione del personale assunto a tempo determinato mediante procedure diverse si provvede previo espletamento di prove selettive”. Per le predette stabilizzazioni, le Amministrazioni individuate dal comma 95 dell’art. 1 della Legge 30/12/2004 n. 311 attingono al fondo di cui al comma 96 dell’art. 1 della predetta legge finanziaria. Pertanto, sono escluse le amministrazioni pubbliche non richiamate espressamente nel comma 519. Queste Amministrazioni, tra cui l’Università, tuttavia, hanno la possibilità, come precisato dalla su menzionata Direttiva n. 7 del 2007, di “adeguare i propri ordinamenti a quanto previsto dal medesimo comma 519 in termini di requisiti e modalità di assunzione, tenendo conto delle relative peculiarità e nell’ambito delle proprie disponibilità di bilancio e delle specifiche disposizioni in materia di assunzioni e di tetti di spesa. Nell’ambito della propria potestà regolamentare, queste Amministrazioni disciplineranno la proroga dei contratti.....sino alla conclusione delle procedure di stabilizzazione”.
A questo proposito è necessario fare un breve excursus legislativo per meglio comprendere tale potestà regolamentare.
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Il comma 6 dell’art. 33 della Costituzione Repubblicana stabilisce che “Le istituzioni di alta cultura, università ed accademie hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato”.
I commi 1 e 2 dell’art. 6 della Legge 9 maggio 1989, n. 168, stabiliscono che:
“1. Le università sono dotate di personalità giuridica e, in attuazione dell’art. 33 della Costituzione, hanno autonomia didattica, scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile; esse si danno ordinamenti autonomi con propri statuti e regolamenti.
2. Nel rispetto dei principi di autonomia stabiliti dall’art. 33 della Costituzione e specificati dalla legge, le università sono disciplinate, oltre che dai rispettivi statuti e regolamenti, esclusivamente da norme legislative che vi operino espresso riferimento. E’ esclusa l’applicabilità di disposizioni emanate con circolare”.
Il comma 5 dello stesso art. 6 prevede che “......Le attribuzioni del Ministero dell’Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica relative a tutto il personale tecnico e amministrativo universitario, compresi i dirigenti, sono devolute all’università di appartenenza........”.
Il comma 109 dell’art. 17 della Legge 15/05/1997 n. 127, sancisce che “Nel rispetto dell’equilibrio finanziario del bilancio e dei principi di una corretta ed efficiente gestione delle risorse economiche e strumentali, le materie di cui all’art. 2, comma 1, lett. c), numeri 2), 3), 4) e 5) della Legge 23/10/1992 n. 421, sono regolate dalle università, per quanto riguarda il personale tecnico e amministrativo, secondo i proprio ordinamenti. .......”.
Le predette materie riguardano:
1) ....omissis....;
2) gli organi, gli uffici, i modi di conferimento della titolarità dei medesimi;
3) i principi fondamentali di organizzazione degli uffici;
4) i procedimenti di selezione per l’accesso al lavoro e di avviamento al lavoro;
5) i ruoli e le dotazioni organiche, nonché la loro consistenza complessiva.
Quanto sopra esposto è stato ribadito dal Dirigente della Funzione Pubblica, Dott. Francesco Verbaro, nella risposta inviata alla CRUI in data 05/08/2007, laddove precisa che “ per quanto riguarda in particolare le Università, in coerenza anche con l’art. 33 della Costituzione, la stabilizzazione sarà attuata nel rispetto dell’autonomia ordinamentale ed organizzativa, anche in materia di dotazioni organiche. Circa i vincoli finanziari, alla stessa stregua di qualsiasi assunzione a tempo indeterminato, la stabilizzazione dovrà essere compatibile con quanto disposto dall’art. 51 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, secondo cui le spese fisse e obbligatorie per il personale di ruolo delle università statali non possono eccedere il 90 per cento dei trasferimenti statali sul fondo per il finanziamento ordinario. Le relative procedure potranno essere avviate in coerenza con la definita programmazione triennale del fabbisogno di personale docente, ricercatore e tecnico-amministrativo, a tempo determinato e indeterminato, il cui regime, disciplinato dall’art. 1, comma 105, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 e dall’art. 1/ter del decreto legge 31 gennaio 2005, n. 7 convertito in legge, con modificazioni dall’art. 1, della legge 31 marzo 2005, n.43, è sempre subordinato alle risorse a tal fine stanziate nei rispettivi bilanci.”
La Direttiva n. 7/2007 del Ministro Nicolais chiarisce ulteriormente che “.....il legislatore è intervenuto con la finalità di sanare situazioni che si protraggono da lungo tempo e che hanno disatteso le norme che regolano il sistema di provvista di personale nelle PP.AA. e creato diffuse aspettative nei dipendenti così assunti, anche in violazione dell’art. 36 del D.Lgs. n. 165/2001. ...........omissis............il ricorso a contratti di lavoro a tempo determinato corrisponde alla necessità di fare fronte ad esigenze temporanee delle amministrazioni, mentre nelle situazioni oggetto della stabilizzazione prevista dalla Legge finanziaria per l’anno 2007 di fatto si sono utilizzate tipologie di lavoro temporaneo per esigenze permanenti dell’Amministrazione e non esternalizzate”.
Ciò comporta la necessità che sia accertata la vacanza in organico rispetto alla qualifica da assumere, la quale dovrà risultare dalla dotazione organica vigente e dalla programmazione del
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fabbisogno appositamente aggiornata. Qualora necessario, le dotazioni organiche potranno essere modificate esclusivamente ad invarianza della spesa teorica complessiva.
Secondo la stessa Direttiva….“considerata la finalità delle disposizioni di cui al comma 519, le quali, come ricordato, intervengono a sanare una situazione di fatto creatasi in conseguenza di un utilizzo improprio delle tipologie di lavoro flessibile da parte delle PP.AA. e trattandosi di assunzione riservata e non aperta, si ritiene che si debba prescindere, al riguardo, dal principio del previo esperimento delle procedure di mobilità e dalla procedura di cui all’art. 34-bis del D.Lgs. n. 165/2001, cui si deve dar corso obbligatoriamente quando si bandiscono concorsi pubblici che garantiscono l’adeguato accesso dall’esterno in ossequio ai principi sanciti dalla costante giurisprudenza della Corte Costituzionale sul tema”.
Ancora la Direttiva n. 7/07 specifica che “per coloro che sono stati assunti con procedure non concorsuali sarà necessario disporre apposite prove selettive”. Da ciò si evince la differenziazione netta delle procedure concorsuali da quelle meramente “selettive”, in virtù della straordinarietà del processo di stabilizzazione. L’unico obbligo previsto è quello della pubblicizzazione “dell’avvio delle procedure di stabilizzazione mediante avviso anche nel caso in cui non si debba dare corso alle richiamate prove selettive di natura concorsuale.....omissis...... Nell’avviso saranno indicati i requisiti ed i criteri necessari per poter presentare le relative domande di stabilizzazione nonché le sedi presso le quali sarà effettuata l’assunzione in riferimento alle risultanze della programmazione triennale dei fabbisogni”.
La seconda tappa del percorso per l’eliminazione del fenomeno del precariato è rappresentata dalla Legge 24/12/2007, n. 244, (Legge Finanziaria del 2008).
Il comma 94 dell’art. 3 della suddetta Legge stabilisce che “Entro il 30.4.2008 (termine non perentorio) le Amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, del D.Lgs. 30/3/2001 n. 165, e successive modificazioni, predispongono, sentite le OO.SS., nell’ambito della programmazione triennale dei fabbisogni per gli anni 2008, 2009 e 2010, piani per la progressiva stabilizzazione del seguente personale non dirigenziale, tenuto conto dei differenti tempi di maturazione dei presenti requisiti:
a) in servizio con contratto a tempo determinato, ai sensi dei commi 90 e 92, in possesso dei requisiti di cui all’art. 1, commi 519 e 558 della legge 296/2006;
b) già utilizzato con contratti di collaborazione coordinata e continuativa in essere alla data di entrata in vigore della presente Legge, e che alla stessa data abbia già espletato attività lavorativa per almeno tre anni anche non continuativi, nel quinquennio antecedente al 28 settembre 2007, presso la stessa amministrazione, fermo restando quanto previsto dall’art. 1 commi 529 e 560, della legge 27/12/2006, n. 296. E’ comunque escluso dalle procedure di stabilizzazione di cui alla presente lettera il personale di diretta collaborazione degli organi politici presso le amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, del D.Lgs. n. 165/2001, nonchè il personale a contratto che svolge compiti di insegnamento e di ricerca nelle università e negli enti di ricerca”.
Il comma 96 dello stesso art. 3 prevede che “Con il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di cui all'articolo 1, comma 418, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, da adottare inderogabilmente entro il mese di marzo 2008, in relazione alle tipologie contrattuali di lavoro flessibile diverse da quelle di cui al comma 94, ed ai fini dei piani di stabilizzazione previsti dal medesimo comma 94, vengono disciplinati i requisiti professionali, la durata minima delle esperienze professionali maturate presso la stessa pubblica amministrazione, non inferiori ai tre anni, anche non continuativi, alla data di entrata in vigore della presente legge, nonché le modalità di valutazione da applicare in sede di procedure selettive, al cui positivo esito viene garantita l'assimilazione ai soggetti di cui al comma 94, lettera b)”.
Ed infine, il comma 106 sancisce che “Fermo restando quanto previsto dall'articolo 1, comma 519, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, nell'anno 2008, i bandi di concorso per le assunzioni a tempo indeterminato nelle pubbliche amministrazioni possono prevedere una riserva di posti non superiore al 20 per cento dei posti messi a concorso per il personale non dirigenziale che abbia
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maturato almeno tre anni di esperienze di lavoro subordinato a tempo determinato presso pubbliche amministrazioni in virtù di contratti stipulati anteriormente alla data del 28 settembre 2007, nonché il riconoscimento, in termini di punteggio, del servizio prestato presso le pubbliche amministrazioni per almeno tre anni, anche non continuativi, nel quinquennio antecedente al 28 settembre 2007, in virtù di contratti di collaborazione coordinata e continuativa stipulati anteriormente a tale data”.
La Legge Finanziaria 2008 ha ampliato il numero dei possibili destinatari della stabilizzazione spostando la data di riferimento per il calcolo del requisito temporale per i rapporti di lavoro subordinato a tempo determinato e “ha dato, inoltre, rilevanza ad un ulteriore fenomeno molto diffuso di utilizzo improprio del lavoro flessibile, ovvero le collaborazioni coordinate e continuative, prevedendo per i soggetti in possesso dei requisiti prescritti una forma di valorizzazione dell’esperienza professionale acquisita (art. 3, comma 94, lett. b)) anche attraverso l’inserimento degli stessi in un piano programmatico di progressiva stabilizzazione”.
Sia per ciò che concerne la stabilizzazione del personale con contratti di lavoro subordinato a tempo determinato che per quanto riguarda quella del personale con contratti di lavoro autonomo, la lettura delle norme di riferimento non rileva esattamente la natura della prova selettiva eventualmente da effettuarsi per la trasformazione del rapporto di lavoro.
Tuttavia, come specificato dallo stesso Ministro Nicolais, “Le disposizioni speciali in materia di “stabilizzazione” dettate dalla legge 26 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007) derogando al principio costituzionale del concorso pubblico come modalità di accesso all’impiego nelle pubbliche amministrazioni, hanno segnato significativamente la normativa sul reclutamento ordinario del personale nelle amministrazioni pubbliche”.
Alla base delle norme sulla stabilizzazione vi è una volontà “risarcitoria” da parte del Legislatore che ha inteso porre rimedio alle situazioni irregolari determinatesi come effetto dell’utilizzo del lavoro flessibile per esigenze permanenti.
Invero, i contratti di collaborazione coordinata e continuativa sono stati stipulati dalle amministrazioni al di fuori della previsione dell’art. 7, comma 6, del D.Lgs. n. 165/2001, ed attraverso questi si è fatto fronte alle ordinarie esigenze di servizio, in carenza dei presupposti di straordinarietà dell’esigenza e di provata competenza che giustificavano, allora come oggi, il ricorso alle collaborazioni esterne.
Ciò si è verificato, per quanto riguarda le università, anche al di fuori del blocco delle assunzioni, ed in particolare l’Università del Salento (unica nel panorama delle Università italiane e forse della PP.AA. in generale) ha fatto fronte a queste esigenze ordinarie con personale a cui sono stati affidati contratti oltre che di collaborazione coordinata e continuativa anche di prestazione professionale o d’opera occasionale.
A questo proposito si rammenta il verbale n. 14 in data 19.12.2006, con cui il Collegio dei Revisori dei Conti di questa Università richiamava il contenuto della Legge n. 248 del 4.8.2006 che chiariva in modo puntuale le modalità di affidamento di incarichi a terzi estranei all’amministrazione.
Si sottolinea, altresì, che ci si trova di fronte ad una responsabilità amministrativa del Dirigente che ha conferito l’incarico in violazione delle norme vigenti con possibili risvolti sul piano della responsabilità disciplinare e contabile. Nel caso dell’Università del Salento queste responsabilità interesserebbero non solo la dirigenza ma anche i Responsabili di strutture equiparate a Centri di Spesa e il Consiglio di Amministrazione che ha sempre approvato la copertura di spesa e le relative procedure di reclutamento.
La stabilizzazione di queste figure di personale flessibile avviene attraverso una procedura “speciale” e cioè attraverso lo svolgimento di una prova selettiva, riservata e non aperta, qualora il candidato non abbia già sostenuto una prova selettiva per l’accesso.
Se questo percorso è più chiaro ed esplicitato meglio dalla Direttiva n. 7/2007 per i tempi determinati, lo è in realtà anche per il personale di cui al comma 94/b dell’art. 3 della Finanziaria 2008. Le due figure sono state tra loro equiparate dal Legislatore all’interno dello stesso comma ed
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hanno anche requisiti comuni che sono quelli dei tre anni, anche non continuativi, di attività lavorativa svolta entro la data di entrata in vigore della Legge Finanziaria 2008, in virtù di contratti stipulati nel quinquennio antecedente il 28/9/2007.
Trattandosi di casi simili in cui si ravvisa corrispondenza di elementi giuridicamente rilevanti, si applica, pertanto, anche al personale di cui al comma 94/b per analogia la stessa procedura e cioè la stabilizzazione a tempo indeterminato attraverso lo svolgimento di una prova selettiva riservata e non aperta.
D’altra parte, che questo sia l’iter procedurale voluto dal Legislatore, lo si evince dall’analisi attenta del testo.
Il comma 96 prevede che altri lavoratori flessibili, diversi da quelli disciplinati dal comma 94/b, debbano sostenere delle procedure selettive, le cui modalità saranno definite da un successivo D.P.C.M., per essere equiparati ai secondi. E’ del tutto evidente che il Legislatore non volesse e potesse prevedere una duplice prova concorsuale per la stessa tipologia di candidati.
Il Legislatore con il comma 94 dell’art. 3 ha voluto fare salve le procedure previste dall’art. 1, commi 529 e 560, della Legge n. 296/2006, che non si applicano alle Università e che, comunque, interessano un’altra tipologia di lavoratori flessibili e cioè collaboratori coordinati e continuativi con un solo anno di attività svolta.
Ciò proprio per differenziare le due tipologie e i due percorsi differenti. Così come un altro iter procedurale ancora è previsto dal comma 106 dell’art. 3 della Finanziaria 2008 per il personale che abbia maturato esperienze di lavoro per almeno tre anni con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato nel quinquennio anteriore al 28/09/2007 presso tutte le PP.AA. e per il quale è prevista la possibilità di una riserva di posti del 20% nei bandi di concorso per le assunzioni a tempo indeterminato nelle PP.AA..
Lo stesso comma prevede, altresì, il riconoscimento in termini di punteggio, nelle predette procedure concorsuali, del triennio di attività svolta in virtù di contratti di collaborazione coordinata e continuativa stipulati presso tutte le PP.AA..
Come si evince chiaramente si tratta di tipologie di personale flessibile differenti che seguono percorsi diversi nell’ambito dello stesso processo di eliminazione del fenomeno del precariato nelle PP.AA..
La procedura del concorso riservato per la stabilizzazione del personale precario è stata utilizzata nei piani approvati dalle altre Università italiane in applicazione della Legge Finanziaria 2007 ed è quanto sta avvenendo per la Finanziaria 2008. Vedasi a questo proposito il piano di stabilizzazione dell’Università di Cagliari.
D’altra parte questa stessa procedura è quella prevista dalla Legge n. 4/1999 per il reclutamento dei tecnici con laurea con almeno tre anni di attività di ricerca svolti presso università o centri di ricerca alla data di entrata in vigore della legge. Anche in quel caso si trattava di normalizzare una situazione di fatto e di stabilizzare ricercatori precari.
Il Direttore dell’Ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni, del Dipartimento della Funzione Pubblica, Dott. Francesco Verbaro, con il parere n. 20/08 del 6 marzo 2008 ha affermato che “La stabilizzazione in sostanza si configura come una procedura che deroga ai principi del reclutamento secondo le modalità del concorso pubblico di cui all’art. 97 della Costituzione e all’art. 35 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.”
Nel Piano di Stabilizzazione concordato tra la Parte Pubblica e la Parte Sindacale di questa Università, i soggetti da inquadrare nei ruoli del personale T/A con contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato, a seguito del superamento di una prova selettiva, qualora non già sostenuta, sono quelli di cui al c. 94 dell’art 3 della L. 244/2007.
La prova selettiva consisterà nella valutazione dei titoli e nello svolgimento di una prova teorico-pratica.
I soggetti di cui al comma 94/b sono quelli con un contratto di co.co.co. in essere alla data dell’1.1.2008 (entrata in vigore della Finanziaria 2008) e che abbiano svolto presso questa Università attività lavorativa per almeno 3 anni, con contratti di lavoro ex art. 7 del D.Lgs. n.
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165/2001, stipulati nel quinquennio antecedente il 28/9/2007 ed espletati entro la data di entrata in vigore della Legge Finanziaria 2008, per il soddisfacimento di esigenze ordinarie e permanenti, in carenza dei presupposti di straordinarietà ed eccezionalità dei fabbisogni e per attività anche non altamente qualificate.
I contratti ex art. 7 del D.Lgs. n. 165/2001, nonostante quanto contenuto in numerosi pareri della Corte dei Conti, sono stati più volte prorogati o rinnovati senza la verifica del presupposto essenziale dell’assenza di competenze analoghe in termini qualitativi all’interno dell’Amministrazione .
Occorre ricordare che questa fattispecie è ricorsa molto spesso presso l’Università del Salento negli ultimi anni in cui non essendoci il vincolo del blocco delle assunzioni si sarebbe potuto procedere al reclutamento del personale di ruolo a tempo indeterminato per colmare le vacanze di posti previsti in Pianta Organica e per far fronte al fabbisogno di personale programmato e deliberato dagli Organi di Governo di questa Università: n. 155 unità nel 2005 di cui assunte solo 63; n. 118 nel 2006 di cui assunte solo 54; n. 37 per l’anno 2007 e 48 per l’anno 2008 di cui assunte solo 1.
Il Piano di stabilizzazione approvato dalle Parti in questa Università va a ricoprire parzialmente il fabbisogno di personale deliberato nell’ultimo triennio e non tiene conto del turn-over necessario per gli anni 2007 e 2008.
Tutte le figure previste vengono stabilizzate nell’ambito della vigente Pianta Organica a fronte di piccole modifiche da apportare, laddove necessario, ma con invarianza di spesa complessiva. Servirà in parte a recuperare il gap di quasi un punto percentuale esistente,rispetto alla media statistica nazionale, nel rapporto tra personale T/A e personale docente in questa Università.
Il Piano prevede la stabilizzazione di personale precario con fondi a carico dei Centri di Spesa diversi dall’Amministrazione centrale per almeno 5 anni ed in parte a carico del F.F.O. .
Le predette stabilizzazioni di personale precario vengono effettuate rimanendo ampiamente al di sotto del tetto del 90% del F.F.O. imposto dall’art. 51 della L. 449/1997, quale limite per le spese fisse e obbligatorie per il personale di ruolo delle Università statali.
La Commissione Bilancio nella seduta del 23.4.2008 (v. verbale n. 9/2008) ha già individuato la disponibilità finanziaria nel bilancio 2008 per la copertura di n. 50 posti, gli altri saranno a carico del bilancio 2009 e gli altri ancora sui Fondi di diversi centri di spesa.
Il piano di stabilizzazione di che trattasi trova motivazioni molteplici nelle esigenze di ridurre drasticamente il fenomeno del precariato presso l’Università del Salento; far fronte al fabbisogno di personale T/A, presso le diverse strutture; valorizzare le professionalità acquisite nel corso degli ultimi anni; evitare un inutile e oneroso contenzioso con il personale precario che impropriamente ed illegittimamente è stato impiegato in attività ordinarie a fronte di contratti di lavoro autonomo stipulati ai sensi dell’art. 7 del D.Lgs. n. 265/2001; evitare un inutile ed oneroso contenzioso con i lavoratori assunti con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato, ripetutamente prorogato anche in deroga al D.Lgs. n. 368 del 6/09/2001 per esigenze permanenti dell’Università.
La scelta di adottare il Piano in questione e le relative procedure ivi contemplate è corroborata da giurisprudenza dominante. Si segnalano in particolare alcune sentenze del TAR di Lecce, e precisamente:
- TAR- Lecce- Sez.Lavoro. Ordinanza n. 5/ 08.
Il Collegio, tra l’altro, afferma che “la nuova formulazione dell’ art. 36 del d.lgs. 29/93, introdotta dall’art. 22 del d.lgs. 80/98 (integralmente ripreso dall’art. 35 d.lgs. 165/2001), la quale in via generale regola le modalità di accesso al lavoro pubblico, apporta in materia delle novità sostanziali e, prevedendo che le assunzioni nelle pubbliche amministrazioni avvengano tramite procedure selettive ed eliminando il riferimento al concorso quale prioritaria modalità di assunzione del personale,mette a disposizione del datore di lavoro pubblico nuove forme di reclutamento, per cui le Amministrazioni hanno la possibilità di selezionare il personale anche attraverso procedure non comparative, ma comunque idonee a garantire l’imparzialità , l’accertamento oggettivo della professionalità richiesta ed eguale diritto d’accesso. Per quanto
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sopra già anticipato, la prova selettiva prevista per i CEL, destinata a vagliarne la professionalità ai fini dell’assunzione, rientra legittimamente nell’art. 35 del d.lgs. 165/2001 e nell’art. 97 Cost.”.
A questo proposito è opportuno ricordare che i collabortori coord.e contin. hanno superato anche più di una procedura selettiva analoga a quella utilizzata per i CEL a tempo determinato e cioè : valutazione dei titoli e colloquio.
Lo stesso Collegio nella stessa circostanza ha ribadito il diritto dei lavoratori precari a tempo determinato al risarcimento del danno subito… “e potrà essere fatto valere nel giudizio ordinario, non essendovi dubbi circa la illegittimità del comportamento dell’Università che ha reiterato per due volte, dopo la prima scadenza, il rapporto di lavoro a termine, illegitimità che non viene certamente meno per l’impossibilità di convertire il rapporto di lavoro ed è sanzionata, appunto col risarcimento del danno.
Il risarcimento, per costituire una legittima alternativa alla conversione del rapporto, come prescrive la Corte di Giustizia, dovrà essere congruo e rapportato sia ai danni già verificati per l’illegittimo ricorso alla pluralità di assunzioni fraudolente, sia a quelli futuri derivanti dalla mancata conversione del rapporto in un contratto a tempo indeterminato”.
E’ estremamente interessante la considerazione che il Collegio fa in merito all’opportunità che si presenta per l’Università di evitare la sanzione risarcitoria: “In tal modo l’Università, valutando i propri interessi, potrà scegliere tra la sanzione risarcitoria e la conversione del contratto che, se non può esserle imposta, può essere scelta così come è avvenuto per altri CEL, eventualmente utilizzando, se applicabili, le disposizioni dell’ultima legge finanziaria sulla stabilizzazione dei rapporti di lavoro a tempo determinato”.
Merita un’attenta riflessione la sentenza del TAR Puglia-Lecce-III Sezione –Reg. Generale n. 1910/2007 con cui il Tribunale “ritiene che la scelta legislativa di privilegiare la stabilizzazione di lavoratori c.d. precari non sia di per sé irragionevole (in quanto essa è il frutto di una ponderazione fra molteplici interessi, aventi tutti rilevanza costituzionale) e/o contraria ai principi di cui all’art.97 Cost..
In effetti, la regola del concorso –che il citato art. 97 Cost. indica quale strumento ordinario da utilizzare ai fini dell’accesso al pubblico impiego-non è assoluta e può esere derogata in presenza di situazioni particolari(si pensi, ad esempio, alla disciplina di cui al L.n. 56/1987), fra cui non può non essere ricompresa l’esigenza di eliminare o almeno ridurre il fenomeno del c.d. precariato.”
La stabilizzazione avversata con il ricorso in questione fa riferimento a lavoratori precari dell’ASL di Brindisi che si trovano nell’identica posizione ricoperta dai precari dell’Università del Salento.
La sentenza continua: “Nel caso di specie, poi, i destinatari potenziali della stabilizzazione sono soggetti che hano svolto attività lavorativa, per periodi significativi, in favore degli enti del SS.NN (per cui essi sono generalmente già in possesso di adeguata professionalità, il che contribuisce sicuramente al buon andamento della P.A.) e che sono stati assunti a seguito del superamento di procedure latu sensu selettive (o che , laddove assunti “a chiamata”, dovranno comunque essere sottoposti a procedure di tal genere-vedasi pag. 5 della deliberazione impugnata),per cui la loro stabilizzazione non si pone neanche in contrasto con la regola costituzionale del concorso pubblico”. …omissis..
“E’ evidente che la scelta del Legislatore di privilegiare la stabilizzazione del precariato ( scelta che, come detto, non è illegittima) implica la deroga anche a tutte le disposizioni che si pongano in contrasto logico e normativo con tale scelta, ivi incluse le disposizioni che prevedono l’ultrattività delle graduatorie concorsuali.
Fermo restando quanto previsto dal 2° c. dell’art.6 della L. 168/1989, e cioè “Nel rispetto dei principi di autonomia stabiliti dall’art. 33 della Costituzione e specificati dalla legge, le Università sono disciplinate, oltre che dai rispettivi Statuti e regolamenti, esclusivamente da norme legislative che vi operino espresso riferimento. E’ esclusa l’applicabilità di disposizioni emanate
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con circolare”, un’ultima considerazione va espressa in merito alla circolare n.5 in data 18 aprile 2008 del Ministro Nicolais.
Questa circolare, che probabilmente si conforma al mutato quadro politico, risulta contraddittoria rispetto alla Direttiva n.7/2007 ed alle altre note interpretative emanate dallo stesso Dipartimento della Funzione Pubblica e,soprattutto, risulta contra legem sotto molteplici aspetti:
a) Secondo la circolare la normativa sulla stabilizzazione può essere applicata negli anni 2008 e 2009 mentre in realtà la L. 244/2007 stabilisce che le Amministrazioni predispongono Piani di stabilizzazione nell’ambito del proprio fabbisogno di personale per gli anni 2008, 2009 e 2010.
b) La circolare n.5 prevede che il personale precario di cui al c.94 lett. b) dell’art.3 della Finanziaria 2008 debba partecipare a concorsi a tempo determinato ai sensi del c. 529 della L. 296/2006 usufruendo di una riserva di posti. La norma citata in realtà prevede che la riserva del 60% sia destinata ai collaboratori coordinati e continuativi con il requisito di 1 anno di attività svolta alla data del 29.09.2006.
c) La circolare prevede che il suddetto personale debba essere inquadrato a tempo determinato derogando quanto stabilito dall’art.36 del D.Lgs. 165/2001 così come novellato dalla legge finanziaria 2008, che viceversa correlano questa tipologia contrattuale ad esigenze di carattere strettamente temporanee;
d) La circolare nega di fatto il diritto alla procedura di stabilizzazione, sancito dal c.94 lett. b) dell’art. 3 della legge 244/2007, assimilando il personale precario con i requisiti ivi indicati a quello specificato dal c.106 che non prevede una procedura “speciale” di stabilizzazione, ma esclusivamente un riconoscimento di un titolo di servizio nei pubblici concorsi.
In generale la circolare amministrativa ha una funzione interpretativa delle norme per garantirne l’uniforme applicazione da parte dell’apparato amministrativo. Obiettivo questo non più raggiungibile considerato che nel caso di specie le Amministrazioni Pubbliche che hanno già provveduto alla definizione dei piani di stabilizzazione lo hanno fatto sulla base di quanto prescritto dalle norme di legge e non della circolare in questione.
La vincolatività operata dalle circolari ministeriali va riconsiderata alla luce dei nuovi rapporti interni alla P.A., che nel corso degli anni, si sono costantemente evoluti: la relazione tra uffici di grado diverso dell’Amministrazione dello Stato non si pone più in termini di semplice gerarchia, bensì direttivi.
In sostanza, mentre nel passato “gli uffici sottoposti non avevano margini di autonomia rispetto agli ordini promananti dagli organi di vertice dell’Amministrazione, attualmente il rapporto interorganico concede maggiore libertà decisionale ai primi”.
Come recentemente chiarito dalle Sezioni Unite della Cassazione, con sentenza n.23031 del 02/11/2007, che conferma un orientamento già presente in giurisprudenza, la circolare, contenendo una mera interpretazione della norma, potrà non essere osservata dagli uffici sottoposti, dando una sufficiente motivazione del proprio distacco. Nel caso di specie, in cui la circolare n.5 appare in palese contrasto con le norme di legge, la stessa sentenza esemplifica non solo la possibilità ma addirittura l’obbligo di discostarsene poichè in una simile ipotesi si emanerebbero atti amministrativi illegittimi in quanto affetti da violazione di legge. Le motivazioni per discostarsene esistono e sono più che rilevanti.
Peraltro non è ipotizzabile un eventuale riscontro di responsabilità contabile da parte dei Dirigenti o degli Organi di Governo che avessero assunto determinazioni diverse da quelle ipotizzate nella circolare n. 5 in quanto gli effetti di queste determinazioni non produrrebbero alcun danno erariale per l’Amministrazione universitaria. Semmai questo avverrebbe nel caso contrario e sarebbe da mettere in relazione ai maggiori e rilevantissimi oneri rivenienti dall’inevitabile contenzioso, in cui l’Università sarebbe sicuramente soccombente secondo la giurisprudenza dominante, e dall’interruzione dei pubblici servizi conseguente all’interruzione dei rapporti di lavoro autonomo
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che fino ad oggi li hanno garantiti e che per effetto della stessa Legge Finanziaria non sarebbero più prorogabili.
Tanto meno sono ravvisabili responsabilità amministrative o contabili in quanto la stabilizzazione del personale precario avverrebbe nell’ambito del più ampio fabbisogno di personale, già programmato dal C.d.A. di questa Università; nell’ambito della dotazione organica che presenta la necessaria vacanza di posti ovvero da ridefinire con invarianza di spesa; nell’ambito del limite del 90% del FFO per spese di personale; nell’ambito della copertura finanziaria già individuata dalla Commissione Bilancio di questa Università.
L’ipotesi di bandire nuove procedure concorsuali per attuare un’ipotetica stabilizzazione del personale precario è del tutto impraticabile quanto rischiosa.
Non vi può essere, infatti, una deroga all’obbligo di esperire la mobilità nel momento in cui si avvia una procedura per l’accesso dall’esterno. Né tanto meno si potrebbe eludere con disinvoltura lo scorrimento delle graduatorie di idonei ancora valide.
Il c. 2 bis dell’art. 30 del D. Lgs. 165/2001 stabilisce che “Le amministrazioni, prima di procedere all’espletamento di procedure concorsuali, finalizzate alla copertura di posti vacanti in organico, devono attivare le procedure di mobilità di cui al c. 1,…”
L’art. 34-bis dello stesso D.Lgs. 165/2001 prevede, altresì, che le Amministrazioni pubbliche prima di avviare le procedure di assunzione di personale debbano verificare che non vi sia personale collocato in disponibilità ai sensi degli artt. 33 e 34 del medesimo Decreto. Il c. 5 dell’art. 34-bis sancisce che “le assunzioni effettuate in violazione del presente articolo sono nulle di diritto”.
Sono già pervenute, presso questa Università, numerose istanze di trasferimento in particolare su posti di Cat. C area amministrativo/contabile, area delle biblioteche e area T.TS. e E.D.
Queste istanze non potrebbero essere ignorate, stante la scarsa specificità del profilo, e, pertanto, accogliendole si saturerebbe il fabbisogno di personale vanificando la possibilità di bandire nuove procedure concorsuali.
L’unica deroga possibile al predetto obbligo è quella per una procedura riservata volta alla stabilizzazione del personale precario, che, come confermato dalla sentenza del TAR-Puglia – Sez. di Lecce sopracitata, gode di un particolare “privilegio”.
Queste procedure concorsuali pubbliche, peraltro, non potrebbero essere bandite per tutti i profili, essendovi già iter concorsuali in corso, come nel caso delle figure di C dell’area biblioteche e per alcune figure tecniche del DISTEBA, ovvero per i tecnici-informatici di cat. D.
Ma sarebbe, altresì, problematico se non impossibile bandire concorsi per tutti i profili tecnici che si ravvisano tra i precari a causa dell’eccessiva varietà degli stessi. Ogni bando concorsuale pubblico com’è ovvio deve rispettare i principi dell’imparzialità e della massima partecipazione.
Il riconoscimento del titolo di servizio andrebbe attribuito, nel qual caso, oltre che alle tipologie di precari di cui al c. 94 lett. b) dell’art. 3 della L. 244/2007 anche alla tipologia di cui al c. 106 della stessa Legge Finanziaria.
Pertanto, la platea dei beneficiari di questo titolo specifico si amplierebbe considerevolmente.
Oltre ai predetti titoli di servizio ovviamente il bando di concorso non potrebbe prescindere dal prevedere una congrua valutazione del titolo di studio e degli altri titoli culturali e professionali.
Non trascurabile appare la durata dello svolgimento dei concorsi pubblici in rapporto alle esigenze delle strutture dell’Ateneo che si troverebbero nelle condizioni di dover interrompere l’erogazione dei pubblici servizi alla scadenza dei contratti di collaborazione coordinata e continuativa, la cui gran parte è fissata al 31 maggio p.v.
In ogni caso i bandi per nuovi concorsi pubblici sarebbero fortemente a rischio di impugnativa non solo da parte del personale precario avente i requisiti di cui al c. 94/b dell’art. 3 della L. 244/2007 ma anche da parte di coloro che hanno presentato istanza di mobilità presso
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questa Università e da parte di tutti i cittadini che intendendo concorrere potrebbero individuare elementi di incostituzionalità in procedure che risultassero troppo discriminanti.
L'ipotesi di nuove procedure concorsuali pubbliche non dà alcuna garanzia di stabilizzazione del personale precario; espone l’Amministrazione al rischio di un paralizzante contenzioso e di doversi sobbarcare i maggiori oneri finanziari rivenienti dagli scontati riconoscimenti di risarcimento dei danni; comporta la possibilità di non poter garantire i servizi già dal prossimo 1° giugno.
Questa scelta comporterebbe pesanti responsabilità amministrative e contabili.
Sulle linee-guida del Piano di stabilizzazione contenute nella presente Relazione è stata raggiunta l’intesa fra la Parte Pubblica e la Parte sindacale. Sullo stesso Piano si è espresso favorevolmente anche il C.d.A. con la delibera di intenti del 29 aprile u.s.
Lecce, 6 maggio 2008
FLC/CGIL UIL/PA-UR SNALS
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